A ideia de política industrial assumiu quase um qualidade mística para muitos progressistas. A ideia é que seja de alguma forma novo e diferente daquilo que temos vindo a fazer, e se tivéssemos feito política industrial durante o último meio século, tudo seria melhor.
Isto levou a aplausos generalizados da esquerda para aspectos da agenda do Presidente Biden que podem ser considerados política industrial, como a Lei CHIPS, a Lei de Redução da Inflação (IRA) e o pacote de infra-estruturas aprovado no ano passado. Embora estes projetos de lei tenham um mérito considerável, perdem o barco na redução da desigualdade de rendimentos em aspectos importantes.
Primeiro, é errada a ideia de que antes de Biden não fazíamos política industrial, no sentido de favorecer setores específicos. Temos desembolsado mais de 50 mil milhões de dólares por ano para apoiar a investigação biomédica através dos Institutos Nacionais de Saúde e de outras agências governamentais. Se isso não apoiasse a nossa indústria farmacêutica, o que seria?
Também temos todo um conjunto de estruturas em funcionamento – mais obviamente a Fannie Mae e a Freddie Mac, mas também muitas outras instituições financeiras – bem como políticas fiscais para apoiar a aquisição de casa própria. Apoiamos também o sector financeiro (inchado) através de políticas fiscais, seguros de depósitos e quase todas as garantias explícitas de que são demasiado grandes para falir.
Mesmo os subsídios para a mudança para energia limpa no IRA não eram novos. Eles expandiram e ampliaram enormemente os subsídios que já existiam. Esta foi uma boa política do ponto de vista de salvar o planeta, mas não representou uma ruptura acentuada com o que vínhamos fazendo anteriormente.
O governo sempre favoreceu algumas indústrias, implicitamente à custa de outras, por isso não estaremos a fazer algo de novo se declararmos “política industrial”. Mas há um argumento para tornar os subsídios explícitos para que possam ser debatidos.
Por exemplo, poderia ter sido mais fácil abandonar os combustíveis fósseis se tivéssemos de debater se continuaríamos a subsidiar a indústria, não fazendo-a pagar pelos danos que estava a causar ao ambiente. Se alguém propusesse subsidiar um novo empreendimento, permitindo-lhe despejar os seus esgotos não tratados em propriedades vizinhas, provavelmente haveria menos apoio do que se a cidade deixasse o empreendimento fazer o despejo sem qualquer política explícita. Portanto, há uma vantagem em ter os subsídios explícitos, mesmo que a ideia de subsidiar indústrias específicas não seja nova.
Política Industrial de Biden e Desigualdade de Renda
Há uma variedade de motivos para as medidas de política industrial que Biden impôs. As alterações climáticas na Lei de Redução da Inflação e na lei de infra-estruturas são óbvias e importantes.
Existe também a crença de que estas medidas irão acelerar o crescimento económico. Há um bom argumento para isso. Muito pesquisa mostra que os gastos com infraestrutura aumentam a produtividade e o crescimento. Existem certamente estrangulamentos visíveis que podem restringir a economia, o que ficou claro com os problemas da cadeia de abastecimento durante a pandemia.
Há também uma questão de segurança nacional. Isso pode ser exagerado. Na verdade, não precisamos de nos preocupar com a possibilidade de ficarmos privados do fornecimento de factores de produção essenciais do Canadá, e provavelmente não da Europa Ocidental, no caso de um conflito militar. Por outro lado, estar fortemente dependente dos semicondutores de Taiwan, num contexto em que um conflito com a China é, infelizmente, uma possibilidade, é um problema. Por esta razão, fazem sentido algumas reorientações para a produção interna.
Contudo, uma das principais motivações para estas medidas é reduzir a desigualdade de rendimentos através do aumento da produção nacional. Não é provável que este seja o resultado.
Fabricação e Desigualdade
Uma das grandes tragédias das últimas quatro décadas foi a guerra contra a indústria, levada a cabo por políticos de ambos os partidos, centrada numa política de comércio livre selectivo. Embora continuássemos a proteger os médicos e outros profissionais altamente remunerados da concorrência externa (e interna), a nossa política comercial foi explicitamente concebida para colocar os nossos trabalhadores industriais em concorrência directa com os trabalhadores com baixos salários no mundo em desenvolvimento.
Esta competição teve o efeito previsto e real de nos custar milhões de empregos na indústria e de exercer pressão descendente sobre os salários dos empregos que restaram. Dado que a indústria transformadora tem sido historicamente uma fonte de empregos relativamente bem remunerados para trabalhadores sem diploma universitário, a nossa política comercial teve o efeito de aumentar a desigualdade salarial.
Também dizimou muitas vilas e cidades em todo o país que eram fortemente dependentes da indústria transformadora. Não faltam lugares, especialmente no Centro-Oeste industrial, onde o principal empregador fechou as portas e deixou uma comunidade sem uma economia viável.
É fácil identificar vilões nesta história – o NAFTA, a política de dólar elevado seguida pelo secretário do Tesouro de Clinton, Robert Rubin, e a admissão da China na OMC contribuíram em grande medida para a perda de empregos na indústria transformadora. Também exerceram pressão descendente sobre os salários nos empregos que permaneceram, mas isso não significa que a recuperação dos empregos na indústria será um passo no sentido da redução da desigualdade.
O problema é que o prémio salarial na indústria transformadora desapareceu em grande parte devido, em grande parte, à política comercial dos EUA. O gráfico abaixo mostra o salário médio por hora dos trabalhadores da produção e dos trabalhadores não-supervisores na indústria transformadora e no sector privado como um todo.
Como pode ser visto, o salário médio por hora na indústria transformadora costumava ser superior ao salário médio no sector privado como um todo. Em 1980, era 4.1% maior. Eles se cruzaram em 2006 e continuaram a divergir nos anos seguintes. O salário médio por hora dos trabalhadores da produção e dos trabalhadores não-supervisores na indústria transformadora é agora 8.9 por cento inferior à média do sector privado como um todo.
Esta não é uma medida abrangente do prémio salarial, uma vez que teríamos também de considerar os benefícios, que têm sido historicamente mais elevados na indústria, e também as características específicas dos trabalhadores, como a idade, a educação e a localização, mas este tipo de mudança nos salários relativos quase implica certamente uma grande redução no prémio salarial da indústria transformadora.[1]
Uma grande parte da redução do prémio salarial na indústria transformadora é o declínio da sindicalização na indústria transformadora. Em 1980, perto de 20% da força de trabalho industrial era sindicalizada. Este valor caiu para apenas 7.7 por cento em 2021, apenas ligeiramente superior à média do sector privado de 6.1 por cento.
Além disso, embora a administração Biden tenha apoiado muito os sindicatos, há poucas razões para acreditar que o regresso dos empregos na indústria transformadora signifique um aumento substancial nos empregos sindicalizados na indústria. Desde o ponto mais baixo da recessão em 2010 até 2021, o setor industrial criou mais de 800,000 empregos. No entanto, o número de membros sindicalizados na indústria transformadora caiu em 400,000 durante este período.
Embora existam, sem dúvida, alguns empregos industriais bem remunerados associados aos esforços de relocalização previstos nestas leis, não há razão para pensar que terão um grande impacto na desigualdade de rendimentos. O impacto do comércio na indústria transformadora nas últimas quatro décadas não é reversível. A perda de milhões de empregos no sector foi terrível do ponto de vista da desigualdade de rendimentos, mas recuperar alguns destes empregos não será de grande ajuda.
Propriedade intelectual: onde está o dinheiro real
Talvez o aspecto mais perturbador destes projectos de lei seja o facto de não haver literalmente nenhuma discussão sobre quem será o proprietário da propriedade intelectual criada através dos gastos do governo nestas áreas. Por alguma razão, há praticamente zero interesse nos círculos políticos em discutir o impacto da propriedade intelectual na desigualdade, embora seja quase certamente um factor enorme.
Tal como os republicanos não gostam de falar sobre as alterações climáticas, os políticos democratas não gostam de falar sobre propriedade intelectual. Eles sentem-se muito mais confortáveis apenas em fazer afirmações como “a desigualdade se deve à tecnologia”, em vez de discutir como algumas pessoas se situaram para obter a maior parte dos ganhos da tecnologia.
A ideia de que a propriedade intelectual derivada da investigação apoiada pelo governo pode levar à desigualdade não deve parecer absurda. A administração Trump, através da Operação Warp Speed, pagou à Moderna mais de 400 milhões de dólares para cobrir o custo de desenvolvimento de uma vacina contra a Covid e dos seus ensaios iniciais de Fase 1 e 2. Em seguida, pagou mais de US$ 450 milhões para pagar os testes maiores da Fase 3, cobrindo, na verdade, totalmente os custos da Moderna para desenvolver uma vacina e submetê-la ao processo de aprovação do FDA.
Foi necessário que a Moderna fizesse anos de investigação para poder desenvolver rapidamente uma vacina de mRNA, mas mesmo aqui o governo desempenhou um papel muito importante. Grande parte do financiamento para a descoberta e desenvolvimento da tecnologia de mRNA veio dos Institutos Nacionais de Saúde. Sem os seus gastos no desenvolvimento desta tecnologia, é quase inconcebível que qualquer empresa privada estivesse em posição de desenvolver uma vacina de mRNA contra o coronavírus.
Apesar desta enorme contribuição do sector público, a Moderna tem controlo total sobre a sua vacina e pode cobrar o preço que quiser. É provável que acabe com mais de 20 mil milhões de dólares em lucro com as vendas da sua vacina contra o coronavírus. De acordo com Forbes, a vacina tinha tornado pelo menos cinco bilionários da Moderna em meados de 2021, com o CEO da empresa, Stephane Bancel, liderando o caminho com um aumento na sua riqueza de 4.3 mil milhões de dólares. Além disso, houve sem dúvida muitos outros na Moderna que ganharam milhões ou dezenas de milhões devido a esta investigação apoiada pelo governo.
E é importante reconhecer que o dinheiro dos bilionários da Moderna sai diretamente dos bolsos de todos os outros. O seu controlo da propriedade intelectual associada à vacina permitiu-lhe cobrar cerca de 20 dólares por dose (muito mais para reforços) por vacinas que provavelmente seriam vendidas por menos de 2 dólares num mercado livre sem protecções de propriedade intelectual. Os preços mais elevados dos medicamentos reduzem o salário real dos trabalhadores comuns.
A riqueza dos novos ricos da Moderna também tem o efeito de aumentar os preços da habitação para o resto de nós. Quando os ricos podem comprar mais casas e maiores, isso aumenta os preços das casas para todos, reduzindo efectivamente o seu salário real. Portanto, a questão da desigualdade não é uma abstração. Mais dinheiro para os que estão no topo significa padrões de vida mais baixos para todos os demais.
Se virmos muito mais Modernas provenientes do financiamento da Lei CHIPS e de outros projetos de lei, isso não reduzirá a desigualdade na economia, mas irá piorá-la. As pessoas sérias não podem fingir que não reparam nas enormes quantias de dinheiro redistribuídas para cima quando o governo paga a investigação e depois permite que os actores privados obtenham direitos de propriedade sobre o produto. Isso é quase literalmente doar a loja.
Uma alternativa progressiva
Há um caminho diferente que o governo pode seguir com os seus gastos em investigação. Pode pagar empresas privadas para trabalharem no desenvolvimento de tecnologias em áreas importantes, mas pode insistir que os produtos sejam do domínio público. (Quando há questões de segurança em jogo, o governo pode controlar a tecnologia.)
Isto permitiria às empresas privadas lucrar com a investigação, que seria adjudicada através de um processo de concurso competitivo, e também lhes permitiria obter lucros com o fabrico dos produtos acabados. No entanto, não haveria lucro com a propriedade da tecnologia em si. Isso poderia ser usado livremente por qualquer pessoa com capacidade de se beneficiar dele.
Este caminho evitaria que a nossa política industrial agravasse ainda mais a desigualdade. É também exactamente o que deveríamos querer ver com as tecnologias climáticas. Deveríamos querer que as tecnologias para gerar energia eólica e solar, bem como para armazená-la, estivessem disponíveis o mais barato possível. Isto maximizará o ritmo em que pode ser adotado.
Deveríamos também querer que o mundo inteiro tivesse acesso a esta tecnologia para acelerar o ritmo a que outros países podem adoptar energia limpa. (Idealmente, negociaríamos acordos recíprocos através dos quais eles se comprometessem a financiar a investigação numa certa proporção do seu PIB, e também a disponibilizar gratuitamente a tecnologia.) Deveríamos seguir o mesmo ritmo com a investigação biomédica.
A política industrial não deveria ser mais do mesmo
Temos de reconhecer que a redistribuição ascendente das últimas quatro décadas não foi algo que simplesmente aconteceu, foi o resultado de escolhas políticas deliberadas. Comércio e a política do governo sobre propriedade intelectual são uma grande parte dessa história.
É óptimo que estejamos finalmente a ter uma discussão honesta sobre o papel do comércio no aumento da desigualdade, mas ainda precisamos de obter o reconhecimento do impacto das nossas políticas na propriedade intelectual. Se a administração Biden e os membros do Congresso insistirem em ignorar o seu impacto, é praticamente certo que as suas políticas piorarão a desigualdade. A conversa sobre trazer de volta a manufatura não muda o quadro.
[1] Numa análise abrangente do prémio salarial da indústria transformadora, Mishel (2018) encontraram um prémio salarial direto de 7.8 por cento para trabalhadores sem formação universitária nos anos de 2010 a 2016, após controlar idade, raça, género e outros fatores. Isso se compara a um prêmio de 13.1% para trabalhadores sem formação universitária na década de 1980.
A análise concluiu que as diferenças na remuneração não salarial acrescentaram 2.6 pontos percentuais ao prémio salarial da indústria transformadora para todos os trabalhadores, mas o diferencial de remuneração pode ser menor para os trabalhadores sem formação universitária, uma vez que são menos propensos a obter cobertura de cuidados de saúde e benefícios de reforma. .
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