贫穷国家 100% 债务免除——目前富裕国家正在争论——如何从一个难以置信的要求转变为一个成功的问题,以及债务减免运动面临哪些障碍。
社会运动中的一句古老格言(改编自叔本华对伟大思想史的尖锐看法)指出:“首先他们忽视你。然后他们攻击你。那你就赢了。”多年来,发展中国家债务减免活动人士及其国际支持者都遭到了忽视或嘲笑。然而2005年,一个新的问题出现了:他们最终能取得胜利吗?
十年前,即 1995 年,活动人士敦促世界领导人取消阻碍南半球发展的巨额债务,他们简单地被告知:“债务不会成为一个主要问题。”到了 1998 年,这些同样的团体——由 Jubilee 债务联盟领导——被警告说他们的要求太粗鲁了。一位专栏作家写道:“如果你以此为主题,或者使用极端语言……那些你想影响的人,即富裕民主国家的部长和官员,就不再听你的了。”
尽管有这些警告,该活动仍在继续。现在,债务问题的观察人士预测,取消债务问题的重大进展已经指日可待,最快可能在今年夏天。尽管七国集团 (G7*) 的领导人未能于 6 月份在华盛顿特区敲定债务协议,但他们将在 8 月 100 日至 XNUMX 日于苏格兰佩斯郡举行的年度会议上继续进行审议。摆在桌面上的是一项为世界上许多重债穷国提供高达 XNUMX% 多边债务减免的计划。
100%债务取消的合法性现已被广泛接受,这代表着债务辩论的巨大逆转。近年来,许多人评论说,全球化运动赢得了有关贸易和发展的道德争论,但其立场尚未转化为政策。然而,债务问题提供了一个明显的例子,国际活动家网络影响了政府决策,并由此为人类发展开辟了真正的可能性。
与此同时,美国财政部长约翰·斯诺提出了在全面取消债务方面取得进展的新障碍,并且支持者讨论了发展中国家即使在后债务减免时代也将面临的困难,一场酝酿已久的胜利正在带来一系列新的挑战。
“重大议题”的形成
1990 世纪 1980 年代初,取消债务远未成为主流政治议程。而在南半球国家,一场始于 1995 世纪 XNUMX 年代的讨论正在激烈进行——谴责正在出现的债务状况,在这种状况下,一些贫困国家,特别是撒哈拉以南非洲国家,向发达资本主义国家支付的债务还本付息高于从这些国家获得的债务。在援助方面——这个问题在富裕国家几乎没有引起任何关注。 Jubilee USA 国家协调员尼尔·沃特金斯 (Neil Watkins) 表示,当时美国对债务问题的“认识几乎为零”。当一小群社会运动积极分子与发展中国家的政府领导人一起试图在 XNUMX 年联合国哥本哈根社会峰会上就这一问题举行听证会时,美国阻止了讨论。美国总统比尔·克林顿和英国首相约翰·梅杰最终完全避免参加峰会。
但不久之后,有关该问题的基层工作开始取得成果。 1997 年成立的 Jubilee 网络将广泛的宗教、劳工、非政府组织联合起来,开展了一项联合国际运动。 1998年50,000月,Jubilee帮助动员了7万名支持者抗议在英国伯明翰举行的G8/G50,000峰会。第二年在德国科隆举行的峰会上,抗议活动全面卷土重来,另外 XNUMX 万人在城市街道上形成人链,代表“债务链”。
同一时期,特别是有关宗教团体的成员看到了一些可喜的进展。 1996年,当非洲天主教主教开始公开谴责“以牺牲向我们国家的穷人提供基本医疗保健、教育和其他社会服务为代价”的债务偿还时,罗马天主教徒的努力引起了人们的注意。拉丁美洲的主教也发表了类似的声明。 1998年XNUMX月,已故教皇约翰·保罗二世曾对这场运动表现出同情,他将债务减免视为“最贫穷国家在消除贫困方面取得进展的先决条件”。他要求立即采取行动,并声称“穷人要为优柔寡断和拖延付出代价。”
世界各地的其他宗教团体也纷纷站出来支持禧年运动。仅在美国,这些组织就包括圣公会、美国福音派路德教会、门诺派教会、美国希伯来教会联盟、长老会以及中美洲跨宗教工作组、教会等跨宗教团体。世界服务以及中美洲和加勒比地区的普世计划。此时,政策制定者和专家不能再忽视取消债务的呼吁。但有些人继续发起攻击。伯明翰示威活动结束后,伦敦《独立报》专栏作家安德烈亚斯·惠塔姆·史密斯(Andreas Whittam Smith)回应了许多精英观点,称禧年运动的目标“值得称赞”,但批评其政治策略“构思糟糕”。他对世界银行和国际货币基金组织正在进行的有关债务问题的艰苦谈判进行了辩护,对“骇人听闻的指控”持谨慎态度,并指责银禧联盟的政治行动“即使不是适得其反,也是无效的……”。
第一次胜利
事实上,随着草根阶层强调这一问题的努力不断增加,七国集团在每个阶段的回应都是不情愿地扩大其有限的债务减免提案。 7年,国际货币基金组织(IMF)和世界银行的控制国推出了第一个重债穷国(HIPC)计划,旨在在六年试用期后向世界上1996个负债最重的穷国提供一些救济。
不幸的是,实际取消多边债务涉及高水平的“条件”。重债穷国要求穷国实施国际货币基金组织建议的结构调整计划,这往往导致医疗保健和社会服务支出的削减。此外,随着重债穷国的进展,人们很快就发现债务减免进展得太慢,无法产生任何实质性效果。
1999年,随着压力的增加,国际货币基金组织制定了重债穷国第二期(HIPC-2)。该计划加快了救助步伐,但取消债务取决于结构调整。此外,它取消的债务数额仍然给贫穷国家带来了难以控制的负担。到 2000 年底,已有 22 个国家从重债穷国倡议中获得了一定程度的减免,但该计划平均只取消了每个国家三分之一的债务——这根本不是危机的充分解决方案,特别是对于那些拥有超过 2004% 债务的贫困国家来说。还清了原来的贷款,但仍欠下巨额债务。正如联合国贸易和发展会议540年关于非洲的报告所解释的那样,“550年至1970年间,非洲大陆接受了约2002亿美元的贷款,并偿还了约295亿美元的本金和利息。然而,非洲的债务存量仍然高达XNUMX亿美元。” ”报告的结论是,继续支付剥削性利息构成了从穷国到富国的“资源反向转移”。
也许更重要的胜利发生在1999年100月,当时克林顿总统回应密集的游说,宣布美国将330%取消重债穷国所欠的双边债务。两个月后,英国提出了类似的双边债务取消计划;德国、法国和日本等其他债权国很快也纷纷效仿。政府的行动标志着一个重要的里程碑。与此同时,以美元计算,美国双边债务减免的总成本估计为XNUMX亿美元,而穷国欠国际货币基金组织和世界银行等多边债权机构的债务总额估计为数百美元。数十亿。
2000 年,Jubilee 积极分子还向国会施压,要求其通过立法,要求美国驻世界银行和国际货币基金组织的代表反对任何向最终用户收取基本医疗保健和教育服务费用的项目。由于美国在这些机构中的影响力,这项措施极大地减少了使用费的使用,特别是在教育领域。正如罗伯特·韦斯曼 (Robert Weissman) 在 2003 年 1.5 月的《华盛顿邮报》专栏中所写,由于 2000 年的胜利,坦桑尼亚儿童又增加了 XNUMX 万儿童能够开始上学。
重债穷国本身虽然有其局限性,但也产生了重要影响。由于该计划确实提供了一些债务减免,因此它开始为取消可以实现的目标建立跟踪记录。批评者经常指责(有些人仍然相信)取消债务所得的资金管理不善,不会用于减少贫困。事实上,重债穷国证明取消援助可能是最有效的外援形式,使发展中国家能够保留和利用自己的资源。到 2004 年,重债穷国已向 27 个国家提出了某种救济措施。世界银行 2004 年的一份报告显示,从 1999 年到 2004 年,这些国家在减贫方面的总支出(包括教育、医疗保健和清洁水)几乎增加了一倍。
伊拉克的“不公正负担”
美国政策的最后一个转变是在入侵伊拉克之后发生的,当时布什政府呼吁债权国免除伊拉克估计 120 亿美元的债务。长期主张取消债务的人出乎意料地听到了他们的论点被总统采纳。 2003年XNUMX月,当乔治·W·布什派遣前国务卿詹姆斯·贝克执行游说盟友取消伊拉克债务的特别任务时,他辩称此类债务危及该国“政治健康和经济繁荣的长期前景”。世界决不能让财政义务“在充满希望和希望的时刻给一个苦苦挣扎的国家带来不公正的负担”。
推而广之,政府对伊拉克债务的立场表明美国支持为众多陷入困境的国家减免债务。然而,甚至在这一转变之前,要求取消的呼声就已变得越来越主流。这个问题受欢迎程度的一个最明显的例子是,时任美国财政部长保罗·奥尼尔 (Paul O'Neill) 2002 年 XNUMX 月与波诺 (Bono) 一起对负债累累的非洲国家进行了广为人知的访问,波诺是摇滚明星转变为人道主义者。以经济学家艾伦·梅尔策(Allan Meltzer)为首的一个著名保守派集团也为取消债务的经济稳健性进行了辩护,认为缩减规模的世界银行应该摆脱债务再贷款和再融资的无望循环。梅尔策的立场在布什政府内具有影响力。
甚至在美国政府的参与下,取消债务的道义合法性也几乎得到了普遍承认。剩下的就是政策跟上。观察家们希望这能在 2004 年 7 月于华盛顿特区举行的七国集团财长会议上实现。然而,由于对债务计划细节的分歧,当时任何具体的计划都未能完成。七国集团部长们二月初在伦敦再次举行会议时更接近达成协议。亚洲海啸灾难发生后,富裕国家发表声明,原则上同意为7个重债穷国“提供高达100%的多边债务减免”。他们支持全面取消的立场标志着禧年运动的另一个里程碑,但它留下了许多实际问题没有得到解答。
七国集团当前的辩论
目前,美国和以英国为首的欧洲国家之间对于如何推进新的债务计划仍存在一些关键分歧。这些问题将在 7 月于苏格兰举行的 G8/GXNUMX 峰会上讨论。
第一个问题涉及有多少国家将收到取消通知。英国的提议虽然理论上对所有重债穷国开放,但只会向已完成法定经济改革计划的 15 个国家以及接受世界减贫支持的其他五六个非重债穷国提供立即救济。银行。美国的计划虽然不太具体,但可能会向 27 个重债穷国提供救济,但不会向重债穷国范围之外的贫穷国家提供救济。
活动人士批评称,并非所有主要提案实际上都取消了这些国家的债务。英国的提议将在十年内代表贫穷国家偿还债务,之后发展中国家仍将对原始债务存量负责。
最后,财政部长们现在争论的最有争议的问题可能是该计划的融资方式,无论其范围如何。英国提议主要通过出售国际货币基金组织的黄金储备来为债务减免提供资金。人们普遍认为储备金被低估,而简单的重估就可以迅速、轻松地提供救济。但这一举措所需的政治意愿并不容易获得。白宫反对这种做法的一个原因是,现有法律要求其采取此类行动必须获得国会授权,而白宫并不急于这样做。相反,白宫认为债务减免资金应该来自国际货币基金组织和世界银行减贫计划的预算。其计划将试图避免任何需要国会批准的重大黄金重估。欧洲代表反对这一想法。他们认为,新的债务计划应包括对较贫穷国家的额外援助,而不应简单地用债务减免来替代这些国家目前正在接受的其他援助。为了资助补充援助,英国计划要求其成员国增加对世界银行的捐款。
欧洲对美国融资提议的抱怨源于对美国单边主义的更广泛的政治反对。在经济外交政策以及推动伊拉克“政权更迭”方面,布什政府表现出了回避国际机构并单独行动的意愿。与严重依赖国际金融机构(IFI)制定贸易和发展议程的克林顿政府相比,布什政府的官员在很大程度上转向使用直接援助付款来激励较贫穷国家遵守美国的愿望,并开始启动双边合作。与他们认为具有战略重要性的国家进行贸易谈判。
在这种背景下,欧洲国家有兴趣维持世界银行和其他布雷顿森林机构作为对美国特权的多边制衡。在债务减免方面,他们对美国的计划将削弱央行的权力感到苦恼。他们反对艾伦·梅尔策(Allan Meltzer)提出的建议,即世界银行逐步停止发放贷款,转而提供赠款,白宫本身也越来越多地转发这一建议。如果其投资组合中缺少大量贷款,世行作为主要债权人的地位及其对发展政策的影响力将大大削弱。
尽管欧洲各国政府坚信这将是一件坏事,但来自不同政治派别的许多批评者并不同意。有趣的是,这场辩论将单边主义保守派与国际货币基金组织和世界银行的长期进步反对派联合起来。尽管出于不同的原因,每个团体都赞成削弱现有国际金融机构的权力。
财政部长约翰·斯诺在四月下旬宣布,美国不愿在国际货币基金组织售金问题上妥协,从而设置了新的障碍,从而将这一选项从谈判桌上删除。这导致人们越来越怀疑七国集团能否在 7 月份苏格兰会议上及时就该机构的债务存量达成协议,这与之前支持近期广泛减免债务的声明相比是倒退了一步。与此同时,有关世界银行债务的协议仍可能继续推进;这一步骤将为全面取消创造一个具有里程碑意义的先例。
运动向前看
“当我们庆祝胜利时,我们应该记住,我们还有很多工作要做,”在七国集团点头同意 7% 救济后,沃特金斯写给 Jubilee USA 的支持者。在 100 月谈判的准备阶段和结束后,朱比利和其他取消债务的倡导者将密切关注谈判,并推动几项关键要求。
首先,他们将游说以确保所通过的计划真正达到100%的目标。即将举行的会议中制定的公式将决定全面取消债务是否会成为许多国家的现实,或者对于除少数最贫穷的债务国之外的所有国家来说,它是否仍将是一种口头禅。
其次,倡导者将继续推动非重债穷国取消。一些非常贫穷的国家,如尼日利亚、斯里兰卡、孟加拉国、牙买加和海地,没有被纳入重债穷国进程。一些“中等收入”国家,如巴西和墨西哥,有大量人口生活在极度贫困中,但又过于繁荣,没有资格根据重债穷国准则取消债务。这些国家需要一个新的程序,使它们能够将资源用于减贫和人类发展,而不是偿还债务。
这些国家持有的许多债务是独裁者或其他腐败领导人积累的;这些都是“恶债”。活动人士长期以来一直认为,推翻不民主政府的人民不应该背负被废黜领导人积累的债务。 (正如布什总统在伊拉克问题上所指出的那样,一个民族的未来“不应该被抵押给一个暴君为了致富而承担的巨大债务负担”。)相反,国际社会必须建立一种可以统治债务的机制非法的。
第三,活动人士将要求结束新自由主义的条件性,努力确保七国集团制定的计划不附带重债穷国倡议中包含的结构调整任务。活动人士正确地表达了对英国等提案仅取消已完成重债穷国计划的穷国债务的担忧。实际上,各国在获得救济之前将继续被要求进行经济重组。
最后,其他倡导者正在超越“历史性”债务,并努力确保在后取消时代,新债务不会重新积累。 2004年,国际货币基金组织和世界银行推出了债务可持续性框架,以解决向发展中国家提供新贷款的问题。民间社会组织欢迎对新倡议的讨论,但他们指责当前的提案将牢牢保留消极的“条件”。按照提议,该框架将让国际机构负责奖励“强有力的政策”——用国际货币基金组织的话说,这往往意味着结构调整和贸易自由化。鉴于这些政策在许多发展中国家带来增长的不良记录,尚不清楚持续实施这些政策将如何预防新的债务危机。
这场辩论最终表明,债务只是经济新自由主义体系(在美国更为人熟知的“企业全球化”)的一个方面,在过去的 30 年里,这一体系加深了富裕国家与南半球国家之间的分歧。即使彻底的债务减免取得成果,大多数发展中国家在行使真正的自决权和追求美国财政部不喜欢的经济模式方面仍将面临巨大障碍。无论是通过利用国际货币基金组织还是直接利用其作为主要捐助者和贸易伙伴的权力,七国集团国家往往热衷于推动类似于强加于重债穷国的经济重组计划——即使是在负债不重的国家中。
随着新自由主义名声越来越坏,越来越多的国家摆脱了债务束缚,一场呼吁取消债务而吸引了许多新支持者的全球化运动将面临捍卫违背华盛顿正统观念的替代经济路线的任务。在这方面,债务减免本身并不是目的,而是应对影响国际发展进程的更广泛问题的一种手段。然而,长期挑战并不一定会影响历史性进步。如果2005年的会议取得了进展,那么南半球的活动家及其广泛的盟友网络应该能够享受到重要的、尽管不完全的胜利。
*七国集团包括加拿大、英国、法国、德国、意大利、日本和美国。自7年以来,俄罗斯总统还与七国集团国家元首一起参加年度峰会,创建了八国集团。然而,由于俄罗斯不被视为主要经济大国或主要债权人,七国集团成员国的财政部长继续作为一个独特的群体举行会议。关于取消债务的决定将由七国集团国家决定,尽管俄罗斯代表将出席七月苏格兰峰会等会议,讨论其他事项。
马克·恩格勒 (Mark Engler) 是一位驻纽约市的作家,也是外交政策聚焦 (www.fpif.org) 的分析师。您可以通过网站 http://www.democracyuprising.com 联系到他。 Jason Rowe 为本文提供了研究帮助。
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