聯合國已召開27次氣候變遷會議。 近三十年來,國際社會每年都在不同地點聚集在一起,匯集體智慧、資源和決心,應對這項全球威脅。 這些締約方大會(COP) 達成了重要協議,例如關於減少碳排放的2015 年《巴黎協定》,以及最近在沙姆沙伊赫設立的損失和損害基金,以幫助目前遭受氣候變遷影響最大的國家。
然而,氣候變遷的威脅卻越來越大。 2022年,碳排放量 成長了近2%.
這種失敗並不是因為缺乏制度。 聯合國環境規劃署(UNEP)負責監督複雜的國際條約和議定書,協助實施氣候融資,並與其他機構協調以實現永續發展目標(SDG)。 政府間氣候變遷專門委員會整理了所有相關的科學數據和建議。 綠色氣候基金正試圖向發展中國家輸送資源,以促進其能源轉型。 在拜登政府的推動下,主要經濟體能源與氣候論壇於 2020 年開始,一直致力於減少甲烷排放。 世界銀行等國際金融機構有自己的工作人員致力於全球能源轉型工作。
儘管如此,除了顯著的例外 全球努力修復 在臭氧層問題上,更多的機構並沒有轉化為更好的成果。
關於氣候變化,米里亞姆朗 (Miriam Lang) 指出。 厄瓜多安迪納·西蒙·玻利瓦爾大學環境與永續發展研究教授,也是 南方生態社會與跨文化公約”,“似乎我們知道的越多,我們就越無法採取有效的行動。 對於生物多樣性的加速喪失也是如此。 我們生活在一個大規模物種滅絕的時代,儘管有很多良好的意願,但在治理層面卻幾乎沒有取得任何進展。”
集體行動失敗的一個主要原因是始終拒絕超越民族國家的思考。 麻州大學阿默斯特分校經濟學教授賈亞蒂·戈什 (Jayati Ghosh) 表示:“當我們面臨全球性挑戰時,民族主義卻變得如此占主導地位,這很奇怪。” 「我們知道這些問題無法在國界內得到監管。 然而,各國政府和人民堅持將這些危機視為一國可以犧牲另一國利益為代價的方式。”
能否改造現有機構,以更充分解決氣候變遷和經濟發展等全球問題? 還是我們需要完全不同的機構?
另一個挑戰是財務方面的。 「各級充足的資金是改善氣候治理和實施永續發展目標的基本先決條件,」該組織執行董事延斯·馬滕斯 (Jens Martens) 表示。 歐洲全球政策論壇。 「在全球層面,這需要為聯合國系統提供可預測和可靠的資金。 2022年聯合國經常預算分攤會費總額約3億美元。 相比之下,僅紐約市的預算就超過 100 億美元。”
部分由於預算短缺,國際機構越來越依賴所謂的「多利益相關方主義」。 從表面上看,將其他聲音(各種「利害關係人」)納入國際決策的努力聽起來非常民主。 納入公民社會和民眾運動無疑是朝著正確方向邁出的一步,納入學術觀點也是如此。
但多利益相關者主義也意味著讓企業參與其中,而企業不僅有資金來承辦全球會議,還可以決定結果。
「27 月我在沙姆沙伊赫,」印度活動家兼研究員馬杜雷什·庫馬爾 (Madhuresh Kumar) 回憶道,他目前是巴黎大西洋研究所的高級研究員。 「我們在機場受到了橫幅的歡迎,上面寫著『歡迎來到第 XNUMX 號警察』。 並列出了主要合作夥伴:沃達電話、微軟、波士頓顧問集團、IBM、思科、可口可樂等。 大多數聯合國機構都面臨日益嚴重的貨幣問題。 但貨幣問題其實並不是問題的癥結。 令人驚訝的是,透過過去四十年不斷發展的多利益相關者主義,企業如何佔領了多邊機構、全球治理空間,甚至大型國際非政府組織。” 他補充說 630 名能源遊說者 在 COP 第 27 屆會議上登記的數量比上一年會議增加了 25%。
全球治理面臨的挑戰是眾所周知的,無論是民族主義、資金或企業掠奪。 不太清楚的是如何克服這些挑戰。 能否改造現有機構,以更充分解決氣候變遷和經濟發展等全球問題? 還是我們需要完全不同的機構? 這些都是在一次會議上提出的問題 最近關於全球治理的網路研討會 由全球公正轉型贊助。
全球缺點
改變目前圍繞氣候、能源和經濟發展的全球治理體系,就像試圖修復一艘在航行途中發生多次洩漏、看不到陸地的遠洋客輪。 但還有一個額外的問題:所有船員都必須就擬議的修復方案達成一致。
賈亞提‧戈什 (Jayati Ghosh) 是新一屆聯合國成員 有效多邊主義高階諮詢委員會。 「挑戰就在它的標題中,」戈什解釋道。 「多邊主義本身受到威脅,部分原因是它沒有發揮作用。 但導致其無效的失衡也不太可能很快消失。 我們董事會都知道這一點。 但如果沒有更廣泛的政治意願,任何特定的個人或團體提案都會受到限制。”
除了民族主義之外,她認為其他四種廣泛的「主義」阻礙了對地球面臨的全球問題的合作應對。 以帝國主義為例,戈什更願意將其定義為「大資本在民族國家的支持下爭奪經濟領土的鬥爭」。 我們在化石燃料的持續補貼或環境、社會和治理(ESG)投資的綠色清洗中看到了這方面的證據。 大資本為了自身利益左右國際政策和國家政治的能力依然有增無減。 這是認真對待氣候變遷的一個主要限制。”
短期主義是另一個這樣的限制。 烏克蘭戰爭後,食品和燃料公司試圖透過製造稀缺感來短期獲利。 戈什指出,燃料和食品價格的上漲與其說是由供應限製造成的,不如說是由市場不完善和大公司對市場的控製造成的。 這種短期暴利反過來又導致最強大的國家做出同樣短視的決定,撤銷先前的氣候承諾,並在上屆埃及締約方會議上減少此類承諾。 她指出,政客們「因為中期選舉即將到來而推翻了這些承諾」。 “他們擔心選民會支持極右翼,因此他們認為必須不惜一切代價增加燃料供應。”
各種形式的不平等的階級主義也阻礙了有效的行動。 「在全球範圍內,前 10% 的富人排放量佔所有碳排放量的三分之一到一半以上,」Ghosh 指出。 「即使在國家內部也是如此。 富人有能力影響國家政府政策,以確保他們繼續佔據世界碳預算的大部分。”
最後,她指出了“現狀主義”,她指的是國際經濟架構的暴政,不僅是法律和監管框架,還包括相關的全球協議和機構。 她認為:「我們確實必須重新考慮國際金融機構、世界貿易組織、多邊開發銀行以及經濟夥伴協議和雙邊投資條約等法律框架所扮演的角色,這些框架實際上阻止了政府對氣候變遷採取行動。 ” 。
解決最後四個障礙的一種方法是扭轉私有化。 戈什總結道:“過去三十年的私有化對於在全球範圍內產生不平等和更嚴重的碳排放絕對至關重要。” 她敦促公用事業、網路空間,甚至土地回歸公共領域。
重新檢視永續發展
2015年,聯合國批准了17項永續發展目標。 這些永續發展目標包括承諾消除貧困和飢餓、消除國家內部和國家之間的不平等、保護人權和促進性別平等以及保護地球及其自然資源。 但氣候變遷、新冠疫情以及烏克蘭戰爭等衝突都使永續發展目標進一步遙不可及,並使之遙不可及。 貴得多 實現。
Jens Martens 表示:“2030 年議程的實施不僅僅是一個更好的政策問題。” 「當前日益嚴重的不平等以及不可持續的消費和生產模式等問題與強大的等級制度和機構密切相關。 政策改革是必要的,但還不夠。 這將需要對權力的授予方式和地點進行更徹底的轉變。 簡單的軟體更新是不夠的。 我們必須重新審視和重塑可持續發展的硬體。”
在治理方面,這意味著加強自下而上的方法。 「更有效的全球治理面臨的主要挑戰是國家層面缺乏一致性,」馬滕斯繼續說道。 「如果沒有在有效的國家對應機構中得到體現,任何創建更有效的全球機構的嘗試都不會奏效。 例如,只要環境部在國家層面上薄弱,我們就不能指望環境署在全球層面上強大。”
然而,更強大的地方和國家機構是在馬滕斯所說的「不利環境」中運作的,例如,「國際貨幣基金組織的新自由主義方法已被證明與許多國家實現永續發展目標和氣候目標不相容。 國際貨幣基金組織的建議和貸款條件導致了社會和經濟不平等的加深。” 國際金融機構所擁有的不成比例的權力也造成了影響。 「一個引人注目的例子是投資者與國家爭端解決制度,該制度賦予投資者起訴政府的權利,例如,針對減少利潤的環境政策,」他指出。 “這一制度削弱了政府對化石燃料行業實施更嚴格的國內監管或逐步取消化石燃料補貼的能力。”
加強一致性也意味著加強聯合國機構,例如 可持續發展高級別政治論壇,負責檢討並跟進永續發展目標。 「與安理會或人權理事會相比,高級別政治論壇仍然極其薄弱,」他指出。 「它每年只舉行八天。 它的預算很少,而且沒有決策權。”
需要一些額外的機構來填補全球治理空白,例如聯合國主持下的政府間稅務機構,這將確保所有聯合國成員國,而不僅僅是富人,平等參與全球稅收規則的改革。 另一個經常被引用的建議是在聯合國體系內設立一個獨立於債權人和債務人的機構,以促進債務重組。
這一切都需要充足的資金支持。 馬滕斯指出,約 40 億美元用於聯合國機構的發展活動,「但其中一半以上的資金是與計畫相關的非核心資源,主要專門用於支持個人捐助者的優先事項。 這主要意味著富有的捐助者的優先事項。” 同時,環境署僅從聯合國常規預算中獲得 25 萬美元,該預算約為 3 億美元,還不包括 單獨評估 用於維持和平和人道行動等活動。
他總結道,更民主的資金籌措還有一個附帶好處,即減少對基金會和企業捐款的依賴,這「降低了所有聯合國組織的靈活性和自主權」。
解決多利益相關者主義問題
全球機構解決資金短缺問題所採取的途徑之一是「多利益相關者主義」。 正如企業在國家層面推動私有化,爭論國營企業或官僚國家效率低下一樣,多利益相關者倡議(MSI)的倡導者指出,全球公共機構未能解決共同問題,以此作為企業更多參與的一個原因。 實際上,這 歸結起來 大公司為自己購買更多席位。
Madhuresh Kumar 製作了 最近的書 與瑪麗安馬納漢 (Mary Ann Manahan) 一起探討多利益相關者主義在五個關鍵領域的演變:教育、健康、環境、農業和傳播。 例如,在林業部門,他們研究了熱帶森林聯盟、全球公域聯盟和森林生命夥伴關係等倡議。 「我們發現,在第一個十年中,這些倡議主要透過認為多邊機構正在失敗而導致了問題,這就是我們需要解決方案的原因,」他報告道。 隨著全球原材料需求的成長,特別是在「綠色經濟」的背景下,對產業的監管也提出了更大的要求。 企業部門採取了強調「負責任」採礦、林業等措施的回應。
這些「負責任的」企業舉措圍繞著「基於自然」的解決方案,依靠市場來「獲得正確的價格」。 Kumar 指出,「MSI 提倡的這些錯誤的、『基於自然』的解決方案的核心是這樣一種觀念,即如果自然沒有價格,人類就沒有動力去照顧它,我們必須利用自然和也更換它。 例如,碳補償的原則是,只要你還在其他地方種植一些樹,你就可以繼續生產盡可能多的碳。”
根據這個邏輯,自然可以根據各種「生態系統服務」定價。 他繼續說:「已經確定了 16 種生態系統服務以及 16 個生物群落。 它們的總價值估計為 54-XNUMX 兆美元。 如果它們能夠被解鎖,那麼這筆錢就可以用來解決氣候危機。 但我們不會看到這筆錢。 最終,實際推出的產品不會對我們的社區有所幫助。”
不僅自然被商品化,知識本身也被商品化,例如透過智慧財產權。 「我們越來越強化非常嚴格的規則和系統,導致知識集中和大公司盜用傳統知識,」賈亞提·戈什 (Jayati Ghosh) 指出。
MSI 的另一個重要部分是專注於技術修復,例如碳捕獲技術、地球工程和各種形式的氫能。 「這些轉移了人們對氣候正義的大量注意力,」庫馬爾指出。 「這也對原住民社區產生了影響。 例如,聯合國支持的“一萬億棵樹倡議”正在促進單一栽培、破壞生物多樣性以及驅逐原住民社區和其他許多人。”
原住民社區被剝奪選舉權的情況尤其令人擔憂。 「原住民有責任保護至今仍然存在的 80% 的生物多樣性,這一點甚至得到了世界銀行的證實,」Miriam Lang 解釋道。 「儘管如此,我們仍然不遺餘力地不尊重、削弱和威脅原住民的生活方式。 我們仍然有系統地將原住民視為窮人和需要發展的人。 我們不願意保障他們的土地權、清潔水權、他們所居住的森林的權利。 相反,我們建議付錢給他們以補償他們的損失,這只是削弱他們的社會組織和決策的另一種方式。 它造成分裂,並引誘他們陷入消費主義、個人主義和創業主義:正是資本主義的這些方面導致了當前的環境崩潰。”
除了企業、世界自然基金會等大型非政府組織以及邁克爾·布隆伯格等主要資助者之外,庫馬爾指出,「聯合國一直願意參與這一切。 「人人享有永續能源」是另一項 MSI,由前聯合國秘書長潘基文於 2011 年發起,作為對一組國家聲明的回應。 但人人享有永續能源後來獲得了聯合國無法控制的獨立地位。 聯合國大會在製定議程和製定標準方面發揮著重要作用。 但後來這些機構,例如最初由工發組織支持的可再生能源和能源效率夥伴關係,後來自行退出,變得不負責任,並落入企業的懷抱。”
民主化治理
1974年,聯合國宣佈建立國際經濟新秩序,將各國從經濟殖民主義和對不公平全球經濟的依賴中解放出來。 發展中國家異乎尋常地一致支持 NIEO。 儘管 NIEO 的一些內容可以在 2030 年議程中看到,但這項努力並沒有轉化為構成國際金融架構的布雷頓森林機構(國際貨幣基金組織、世界銀行)的任何實質變化。
「我們要求 NIEO 的原因正是因為發展中國家認為全球經濟不公正或不公平,」 Jayati Ghosh 評論道。 「是的,這是一個相對更多地進入某些機構的時期。 但我們所談論的貿易、金融或技術方面的一些失衡即使在那時就已經存在。 當然,新自由主義金融全球化已經使全球狀況急劇惡化,這也是千真萬確的。 但我更願意將其表述為大資本對其他所有人的至高無上的地位。”
此外,美國和歐盟繼續行使不成比例的權力:任命世界銀行和國際貨幣基金組織的領導人,並控制這些機構的多數選票。 “中等收入和低收入國家佔世界人口的 85%,但只佔少數”,Miriam Lang 評論道。 「還存在明顯的種族不平衡,有色人種的選票價值僅為同齡人的一小部分。 如果在任何特定國家都是這種情況,我們就會稱之為種族隔離。 然而,正如經濟人類學家傑森·希克爾所指出的那樣,某種形式的種族隔離在當今國際經濟治理的核心中發揮作用,並且已被視為正常現象。
發展中國家長期以來一直要求對這些國際金融機構的治理進行改革。 「投票權最初是根據一個國家在全球經濟和全球貿易中所佔的份額來分配的,」賈亞蒂·戈什 (Jayati Ghosh) 報導。 「但這是根據 1940 世紀 XNUMX 年代的數據得出的,從那時起世界已經發生了巨大的變化。 發展中國家在這兩個方面的份額都顯著增加,某些國家的重要性要高得多,而一些歐洲國家的重要性則要低得多。”
儘管這種票數分配發生了很小的變化,美國和歐盟仍然保留了多數票數和最大的影響力。 「當新發行的特別提款權(SDR)—我們 2021年剛經歷過 650 億美元——國際貨幣基金組織創造的流動性是按照配額分配的,這實際上意味著發展中國家得到的並不多。 80% 流向了永遠不會使用它們的國家。 因此,這是增加全球流動性的一種低效方式。”
「顯然,控制這些機構的富裕國家不會輕易放棄權力,」她繼續說道。 「他們阻止了一切改變的嘗試,因為他們現在擁有投票權。 那麼,你會說,「好吧,讓我們拆除整個東西並重新開始」? 那麼,如何創建一個新機構呢? 你如何創造一種最低限度民主的運作方式?”
如果富裕國家不自願放棄權力,就必須被迫這樣做。 「我必須承認:我對公眾沒有強烈抗議感到難過,」戈什補充道。 「即使在我任教的非常進步的馬薩諸塞州,人們也不會為此煩惱。 同樣,在歐洲。 人民運動需要指出,這不僅違背了發展中國家的利益,也違背了富裕國家人民開明的自身利益。”
類似的問題也適用於國家內部富人的權力。 「全球層面需要實現稅收公正,而不僅僅是富裕國家,所有政府都參與制定稅收規則,特別是南半球國家的政府,」延斯·馬滕斯 (Jens Martens) 說。 「我們的稅收制度的最高稅率遠低於 1970 世紀 1980 年代甚至 15 年代的水平。 國際社會最近對跨國公司規定了 XNUMX% 的最低稅率:這在全球層面上只是很小的第一步。”
「我們建議的稅率為 25%,」Jayati Ghosh 補充道,「這是全球企業稅率的中位數。 但這不僅僅是提高稅率。 強調再分配很重要。 監管程序大大增加了大公司的利潤份額。 在我們討論稅收之前,我們必須先看看他們能夠獲得如此高利潤的原因。 我們允許他們在稀缺或假定稀缺時期牟取暴利。 我們允許他們壓低工人的薪水。 我們允許他們以不同的方式攫取租金。 因此,我們需要結合監管和稅收來控制大量資本,並確保工人最終創造的利益回歸到工人和整個社會。”
「在二十世紀的最後十年,我們成功地將這些公司變成了惡棍,」馬杜雷什·庫馬爾指出。 「但今天他們不再被視為惡棍。 全球北方和南方政府為他們提供了一個平台。 如果我們能夠讓這些公司轉向提供更多的再生能源(他們已經透過多元化實現了這一點),人們就會默默地慶祝。 但如果我們不能改變權力失衡,我們就無法在全球治理、金融架構或任何地方實現任何平等。”
改變從何而來?
2022 年 XNUMX 月,賈亞提‧戈什 (Jayati Ghosh) 被任命為聯合國秘書長安東尼奧‧古特雷斯 (Antonio Guterres) 創建的新的有效多邊主義高級別諮詢委員會成員。 十幾名董事會成員來自不同的國家和觀點。
「我們必須對委員會和諮詢委員會能夠實現的目標進行一些現實檢查,」戈什指出。 “我們可以提供建議。 我們可以說,這是我們認為應該發生的事情,這就是我們認為國際金融架構必須改變的方式。 其他一切實際上都取決於政治意願,這不僅僅是政府突然看到光明並變得善良。 政治意願是指政府被迫對人民做出回應。 在此之前,無論有多少高級董事會和委員會提出我們都同意的出色建議,我們都不會做出改變。”
2008 年 9 月全球金融危機後,前世界銀行經濟學家約瑟夫‧史蒂格利茨 (Joseph Stiglitz) 領導了聯合國成立的委員會。 「它提出了一些非常好的建議,而且仍然有效,」戈什回憶道。 「但它們沒有得到實施。 他們甚至沒有被考慮過。 我不知道國際金融機構是否有人願意閱讀整份報告。”
多利益相關方主義提高了企業在高層氣候談判中的地位。 但這恰恰是錯誤的策略。 「當世界衛生組織談判《菸草控制公約》時,他們決定將菸草公司的遊說者排除在談判之外,」詹斯·馬滕斯指出。 「最後他們同意了一項相當強有力的公約,現已生效。 為什麼我們不能說服我們的政府將化石燃料遊說者排除在氣候領域的談判之外,因為存在利益衝突?”
最後,馬滕斯並不那麼悲觀:「我看到過去幾年發生的許多社會運動都是對民族主義和政府不作為的反反應:未來的星期五、滅絕叛亂、 黑色物質生活。 向我們的政府施加壓力是非常有必要的,因為他們只對來自下面的壓力做出反應。”
賈亞蒂·戈什 (Jayati Ghosh) 看到了一些積極的勢頭,特別是在承認自然權利的日益增長的趨勢方面。 「厄瓜多和玻利維亞將地球母親的權利納入其憲法,」她報告。 「但在包括德國在內的許多國家,民間團體也開展了一場爭取自然權利的運動。 如果自然是法律的主體,那麼我們就能有更好的手段來保護自然。 我們也在全球層面討論了關注福祉的 GDP 替代方案。”
“世界能拯救世界嗎?” 她問。 「是的,世界可以拯救世界。 世界會拯救世界嗎? 不,以目前的速度還不行。 除非人們真正站起來並確保政府採取行動。”
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