[La stampa è piena di resoconti sui molteplici conflitti che scoppiano nei mari della Cina: conflitti territoriali, conflitti per le risorse e conflitti storici. Raramente si discute seriamente degli sforzi compiuti dalle nazioni della regione economica più dinamica del mondo per raggiungere amicizia e cooperazione su questioni di reciproco interesse. La pesca e le risorse del mare sono uno di questi ambiti e David Rosenberg esplora gli impressionanti progressi compiuti dalle potenze della regione nel tentativo di regolamentare la pesca, evidenziando i continui conflitti e le difficoltà nel regolamentare la pesca in un momento di forte calo delle catture. Focus sul Giappone.]
Una delle storie più sottovalutate della diplomazia regionale cinese è il lento ma costante progresso compiuto nella negoziazione di una rete di accordi bilaterali con Giappone, Corea del Sud e Vietnam per gestire le loro risorse ittiche comuni.
Per secoli, i mari della Cina hanno fornito abbondanti attività di pesca per la sicurezza alimentare e opportunità di lavoro per i paesi costieri, Cina, Giappone, Corea del Sud e Vietnam. Bagnati tutto l'anno da numerosi grandi fiumi, i fondali piatti e poco profondi del Mar Giallo, del Mar Cinese Orientale e del Mar Cinese Meridionale sono tra le zone di pesca più produttive del mondo. Tuttavia, con la crescita delle popolazioni urbane costiere e il miglioramento della tecnologia della pesca, la competizione per gli stock ittici condivisi dei Mar Cinese si è intensificata. I tassi di cattura del pesce iniziarono a diminuire negli anni '1970, con diminuzioni più marcate registrate a metà degli anni '1980. Con l'avvento dell'uso diffuso dei pescherecci a strascico negli anni '1990, molte specie sono ora minacciate di estinzione.
Dato il modello migratorio di molte specie e la natura di bacino comune dei Mar Cinese, nessun paese è in grado di gestire o conservare i propri stock ittici migratori comuni. Nonostante i conflitti storici e le dispute territoriali, i paesi costieri del Mar Cinese hanno buone ragioni per negoziare per evitare una tragedia dei beni comuni nelle loro acque comuni.
Il fattore precipitante per i recenti negoziati è stata l’entrata in vigore della Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare (UNCLOS) nel 1994. L’UNCLOS garantisce agli stati costieri il diritto di dichiarare diritti sovrani e controllo delle risorse su una zona economica esclusiva (ZEE) fino a 200 miglia nautiche dalle sue coste. Cina, Giappone, Corea del Sud e Vietnam ratificarono rapidamente l'UNCLOS e dichiararono le rispettive ZEE. Nel caso dei paesi che si affacciano su mari semichiusi come il Mar Giallo, il Mar Cinese Orientale e il Mar Cinese Meridionale, dove le rivendicazioni della ZEE si sovrappongono, l’UNCLOS chiede di istituire aree di gestione congiunta delle risorse e fornisce linee guida per farlo, anche in caso di conflitti territoriali. le rivendicazioni sono irrisolte. Con l’imperativo di un’azione collettiva per evitare il collasso della pesca regionale, l’UNCLOS fornisce un quadro per perseguire un’azione collettiva tra gli stati costieri.
La Cina ha firmato un accordo con il Giappone nel 1997 per la gestione cooperativa della pesca nel Mar Cinese Orientale; è entrato in vigore nel 2000. L’accordo sino-sudcoreano per la gestione cooperativa della pesca nel Mar Giallo è stato firmato nel 1998 ed è entrato in vigore nel 2001. La Cina ha firmato due accordi con il Vietnam sulla gestione della pesca e sulla delineazione dei confini nel Golfo di Beibu o Tonchino. effetto nel 2004. Gli accordi sino-giapponesi e sino-coreani hanno entrambi una durata di 5 anni; l'accordo sino-vietnamita ha una durata di 15 anni [1].
Gli accordi affrontano tre questioni fondamentali. In primo luogo, riaffermano i diritti esclusivi di ciascun paese sulle risorse ittiche e sulle attività di pesca nella propria ZEE. In secondo luogo, stabiliscono principi generali per il reciproco accesso alla pesca nelle rispettive ZEE. In terzo luogo, gli accordi creano un regime di gestione cooperativa per le risorse della pesca condivise.
Ciascun accordo ha istituito un comitato congiunto per la pesca (JFC), comprendente rappresentanti di ciascun paese nominati da ciascun governo, nonché diversi commissari. Sebbene ciascun JFC abbia portata e autorità leggermente diverse, tutti hanno diverse funzioni comuni, come la ricerca sullo stato della pesca, la consultazione degli interessi del settore della pesca e le raccomandazioni alle autorità di gestione della pesca sull’accesso alle zone di pesca. Possono formulare raccomandazioni sulle quote di pesca, sui tipi di specie da catturare e su altre condizioni per la pesca.
Ciascun JFC istituisce una zona per la gestione congiunta della pesca nei mari comuni tra i paesi costieri. Nel Golfo di Beibu/Tonchino, Cina e Vietnam hanno designato una zona di pesca comune e acque in accordi transitori. (Vedi mappa 1.) Nel Mar Cinese Orientale, Cina e Giappone hanno designato una zona di acque provvisorie (PMZ). Nel Mar Giallo, la Cina e la Corea del Sud hanno designato le acque provvisorie e le acque previste da accordi transitori. (Vedi mappa 2.) Le “Acque soggette ad accordi transitori”, situate su ciascun lato dell’area di gestione congiunta delle risorse, forniscono una certa flessibilità a ciascun paese nel limitare la pesca in acque precedentemente aperte. Dopo quattro anni, ciascun paese deve eliminare gradualmente le proprie attività di pesca nella zona di transizione (TZ) dell'altro paese e conformarsi gradualmente alla giurisdizione della ZEE dello stato costiero.
I diversi tipi di zone di gestione rappresentano uno sforzo per preservare alcune comunità di pescatori tradizionali e per mitigare l’impatto delle restrizioni di pesca necessarie per ottenere rendimenti sostenibili. Ad esempio, oltre alle acque previste dalle disposizioni transitorie sopra menzionate, l’accordo sino-vietnamita prevede anche una zona cuscinetto per le imbarcazioni da pesca di piccole dimensioni. Molte barche da pesca di piccole dimensioni vicino alla costa tra Cina e Vietnam dispongono di apparecchiature di comunicazione e navigazione limitate. Alcuni non sono nemmeno motorizzati. L’ingresso illegale per errore è inevitabile e comprensibile. Pertanto, i negoziatori cinesi e vietnamiti hanno deciso di istituire questa zona cuscinetto per evitare controversie inutili dovute ad ingressi illegali involontari.
Le JFC hanno il potere di decidere sulle misure di conservazione e gestione, compresa l'assegnazione delle quote di pesca e il mantenimento dell'ordine di pesca. Tutti devono garantire che la pesca non sia messa in pericolo da uno sfruttamento eccessivo. Le raccomandazioni e le decisioni vengono prese per consenso, secondo l'accordo. Le riunioni del JFC si tengono almeno una volta all'anno, con ulteriori riunioni ad hoc, se necessario.
Il lavoro principale di ogni JFC è determinare ogni anno quanti pescherecci di ciascun paese possono accedere a queste aree di gestione congiunta delle risorse. Il JFC utilizza un “approccio di controllo della quantità” che quantifica il totale ammissibile di catture (TAC) di diverse specie bersaglio, lo stato di ciascuna risorsa, l’entità delle attività di pesca tradizionali, i moderni metodi e gestione della pesca, e quindi ricava il numero consentito di navi . Ad esempio, nel 2001, la JFC sino-giapponese ha fissato il numero massimo di pescherecci cinesi nella ZEE giapponese a 900, con non più di 600 operativi contemporaneamente. Un totale di 317 pescherecci da traino, ciancioli e pescherecci giapponesi hanno ottenuto la licenza per entrare nella ZEE cinese. Ai pescatori giapponesi è stato consentito di pescare fino a 78,000 tonnellate nella ZEE cinese, mentre alla Cina sono state consentite 70,000 tonnellate nella ZEE giapponese. Erano 20,612 i pescherecci autorizzati a operare nella loro PMZ con un totale ammissibile di catture (TAC) di 2.136 milioni di tonnellate [2, p. 208].
I pescherecci di un paese devono richiedere una licenza per pescare nella ZEE dell'altro paese. Devono rispettare i termini dell’accordo comune di pesca nonché le leggi e i regolamenti nazionali di quel paese. Qualsiasi violazione è soggetta alle procedure legali del paese che controlla la ZEE in cui avviene la pesca. In caso di sequestro o detenzione, i pescherecci e l'equipaggio devono essere prontamente rilasciati dietro pagamento di una cauzione o altra forma di cauzione.
La differenza più grande tra gli accordi è che l’accordo sino-vietnamita per la pesca nel Golfo di Beibu/Tonchino prevede anche una delimitazione permanente dei confini marittimi. Al contrario, non esiste un accordo permanente sui confini marittimi tra Cina e Giappone o tra Corea del Sud e Cina. I confini utilizzati negli ultimi due accordi sono provvisori, in attesa della delimitazione definitiva delle loro rivendicazioni nella ZEE attualmente sovrapposte.
Negli accordi sino-giapponesi e sino-coreani del sud, l’applicazione delle norme nell’area di gestione congiunta delle risorse deve essere effettuata dallo Stato di bandiera di ciascun peschereccio. Nell'accordo sino-vietnamita, l'applicazione è effettuata da ciascuno stato costiero all'interno della delimitazione dei confini della ZEE.
Una caratteristica degna di nota dell’accordo sino-coreano è che prevede osservatori congiunti cinesi e coreani sulle navi pattuglia in una zona di transizione su ciascun lato della zona comune di pesca. Possono salire a bordo e ispezionare i pescherecci di entrambe le parti. Lo Stato di bandiera di ciascuna nave è responsabile del rispetto dei termini delle normative JFC.
L’accordo di pesca sino-vietnamita è il primo nell’Asia orientale a istituire un programma di gestione cooperativa della pesca all’interno di zone marittime delimitate. Ha più autorità gestionale rispetto agli altri due accordi. Il Comitato misto per la pesca nel Golfo di Beibu/Tonchino è l'unico JFC autorizzato a emanare norme e regolamenti per la zona di pesca comune per far rispettare tali limiti. Si tratta di un organismo permanente con piena autorità operativa, compreso un meccanismo di risoluzione delle controversie [2].
Gli accordi adottati da Cina, Vietnam e Corea del Sud ridurranno notevolmente le loro zone di pesca tradizionali e ridurranno la loro industria della pesca. La Cina ha avviato un programma per demolire 30,000 pescherecci e ricollocare 300,000 pescatori entro il 2010. Circa un milione di famiglie sono state gravemente colpite. Il Giappone ha istituito un fondo di 6 miliardi di yen per sostenere i suoi pescatori che rischiano la disoccupazione a causa del calo delle catture regolato dall’accordo [3, p. 195]. Ogni paese ha iniziato a intraprendere le dolorose misure necessarie per ridurre le zone di pesca, ridurre le flotte pescherecce e riciclare la manodopera in eccesso al fine di conservare e gestire una risorsa vitale.
Dal punto di vista della gestione delle risorse, il limite principale di questi accordi è che si concentrano sulla gestione dell’attività di pesca in aree designate che comprendono solo una parte dell’ecosistema della pesca. Esistono ancora acque non regolamentate per lo sfruttamento illimitato degli stock ittici. Ad esempio, l’accordo sino-giapponese prevede una zona di pesca attuale intorno all’isola contesa Diaoyu/Senkaku dove la pesca tradizionale può continuare senza restrizioni, evitando così la disputa territoriale sulla proprietà dell’isola. Tuttavia, molti stock ittici migrano stagionalmente dalla zona di gestione adiacente nel Mar Cinese Orientale verso queste acque di pesca senza restrizioni.
Le parti contraenti si sono impegnate ad effettuare periodici pattugliamenti congiunti per prevenire la pesca illegale. Hanno inoltre condotto attività di monitoraggio, sorveglianza e controllo dei pescherecci, compresi l'imbarco e l'ispezione. Tuttavia, non è stato istituito alcun meccanismo di applicazione praticabile, ad eccezione dell'accordo di applicazione congiunta nelle TZ tra Cina e Corea del Sud. Non sono stati istituiti punti di contatto per lo scambio di informazioni sulle violazioni, né un programma congiunto per fornire informazioni ai pescatori sulle leggi e i regolamenti relativi ai contratti. Molti pescatori trovano difficile accettare di non poter pescare nelle acque in cui lo fanno da anni. Pertanto, gli sforzi di monitoraggio e applicazione devono essere rafforzati per migliorare l’efficacia degli accordi [3, p. 196].
Un'altra limitazione è che le JFC hanno poca trasparenza e responsabilità. Prendono le loro decisioni a porte chiuse senza partecipazione pubblica o meccanismi di risoluzione delle controversie per la riparazione delle lamentele. Generalmente le JFC non pubblicano le loro deliberazioni, né i dati su cui si basano le loro decisioni, né i risultati delle scoperte scientifiche. Pertanto, è difficile comprendere appieno la logica della normativa.
Alcune questioni importanti rimangono irrisolte. Ad esempio, la Corea del Sud non riconosce il regime di gestione della pesca sino-giapponese. Essa sostiene che la propria ZEE comprende parte dell'estremità settentrionale del Mar Cinese Orientale e che non è stata consultata nei negoziati dell'accordo sino-giapponese. Gli stock ittici migratori, ignari di queste rivendicazioni contrastanti sui confini, sono vulnerabili ai pescatori sudcoreani in queste acque contese.
Nonostante queste limitazioni, gli accordi rappresentano importanti sforzi pionieristici. Questo è il primo accordo di delimitazione dei confini marittimi che la Cina ha raggiunto con uno dei suoi vicini costieri. È la seconda demarcazione marittima per il Vietnam. Gli accordi sino-vietnamiti, in particolare, sono modelli per la conservazione e la gestione cooperativa della pesca [4, p. 20].
Il significato principale di tutti questi trattati è che sono stati firmati in conformità con l’UNCLOS e basati su due obiettivi principali, vale a dire la risoluzione pacifica delle controversie sulla pesca e l’istituzione di un sistema di pesca sostenibile per le comunità attorno al Mar Cinese. Sono tutti il risultato di un compromesso politico tra paesi con livelli sorprendentemente diversi di sviluppo economico, sistemi politici interni e preoccupazioni di politica estera.
Gli sforzi congiunti di conservazione e gestione della pesca sono stati efficaci in alcune aree, ad esempio la pesca del salmone nel Pacifico settentrionale. Si sono rivelati particolarmente inefficaci in altri settori, ad esempio nella pesca del merluzzo nel Nord Atlantico. C’è ancora molta strada da fare per realizzare una pesca pienamente sostenibile nei mari della Cina. Gli sforzi qui descritti potrebbero essere ancora troppo limitati e troppo tardi per conservare gli stock ittici rimanenti. Tuttavia, questa rete in evoluzione di accordi bilaterali per la gestione cooperativa delle risorse della pesca rappresenta un passo costruttivo nella giusta direzione.
NOTE
[1] Yu, Yunjun e Yongtong Mu, "I nuovi accordi istituzionali per la gestione della pesca nel Golfo di Beibu", Politica Marine Marzo 2005.
[2] Xue, Gui Fang, “La risposta della Cina al diritto e alla politica internazionale della pesca: azione nazionale e cooperazione regionale”, tesi di dottorato, Università di Wollongong, Centro per la politica marittima, ottobre 2004.
[3] Valencia, Mark J. e Yoshihisa Amae, “Regime Building in the East China Sea”, Sviluppo oceanico e diritto internazionale, 34:189-208, 2003
[4] Zou Keyuan, “L’accordo sino-vietnamita sulla delimitazione dei confini marittimi nel Golfo del Tonchino”, Sviluppo oceanico e diritto internazionale, 36:13-24, 2005
[5] Thao, Nguyen Hong, “Delimitazione marittima e cooperazione nel settore della pesca nel Golfo del Tonchino”, Sviluppo oceanico e diritto internazionale, 36:25-44, 2005
David Rosenberg ([email protected]) è professore di scienze politiche al Middlebury College, Vermont, USA, e autore di "Dire Straits: Competing Security Priorities in the South China Sea", Japan Focus, 15 aprile 2005.
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