Jean Dreze ist ein Wirtschaftswissenschaftler und Aktivist, der an der Fakultät für Wirtschaftswissenschaften der Allahabad University lehrt. Er hat zusammen mit Amartya Sen, der für seine Arbeit zu diesem Thema den Nobelpreis für Wirtschaftswissenschaften erhielt, über Hungersnöte geschrieben. Ich habe ihn Anfang des Jahres in Indien getroffen und ihn per E-Mail interviewt.
Justin Podur (JP): Ich denke, Sie sind vielleicht am besten für Ihre Arbeit mit Amartya Sen zum Thema Hungersnöte bekannt. Können Sie uns ein wenig darüber erzählen, wie diese Arbeit zustande kam und welche Erkenntnisse Sie dabei gewonnen haben?
Jean Dreze (JD): Alles begann mit der Lektüre von Amartyas Buch „Poverty and Famines“ in den frühen 1980er Jahren, als ich Doktorand am Indian Statistical Institute in Neu-Delhi war. Zufällig gab es zu dieser Zeit in Indien eine schwere Dürre, aber keine Hungersnot, vor allem weil Indien über ein funktionierendes System zur Dürrehilfe auf der Grundlage groß angelegter öffentlicher Arbeiten verfügte. Also habe ich Amartya darüber geschrieben oder vielleicht mit ihm gesprochen, und er hat mich gebeten, für eine von ihm organisierte Konferenz etwas über die Prävention von Hungersnöten zu schreiben. Die redaktionelle Einleitung zum Tagungsband dieser Konferenz, bei der Amartya mich eingeladen hatte, gemeinsam mit ihm zu verfassen, verwandelte sich in unser erstes Buch, Hunger and Public Action.
Das Hauptthema dieses Buches ist die Bedeutung öffentlicher Maßnahmen in der Entwicklung, nicht nur zur Verhinderung von Hunger, sondern auch zur Verbesserung vieler anderer Aspekte der Lebensqualität. Insbesondere Gesundheit und Bildung sind von entscheidender Bedeutung für die Lebensqualität und erfordern eine aktive Förderung durch öffentliche Institutionen, anstatt Dinge dem Markt zu überlassen. Es gibt gute Gründe, die in der Mainstream-Wirtschaftswissenschaft gut verstanden werden, warum Marktarrangements in diesen Bereichen nicht besonders gut funktionieren. Und es gibt auch zahlreiche Beweise dafür, dass konstruktive öffentliche Initiativen eine große Hilfe bei der Bekämpfung von Hunger, Krankheit, Analphabetismus, Armut, Unsicherheit, Ungerechtigkeit, Umweltzerstörung und anderen Einschränkungen der menschlichen Freiheiten sein können. Der Markt kann für die Herstellung von Zahnbürsten und Fahrrädern sicherlich sehr hilfreich sein, aber viele der Einrichtungen und Aktivitäten, die das Leben lebenswert machen, hängen in hohem Maße von öffentlichen Maßnahmen der einen oder anderen Art ab.
Danach konzentrierte sich der größte Teil unserer Arbeit auf Indien. In Indien gibt es viele dramatische Misserfolge öffentlicher Maßnahmen, für die das Land einen hohen Preis gezahlt hat. Dies gilt beispielsweise im Bereich der Kindergesundheit. Ob wir nun die Impfungen für Kinder, sanitäre Einrichtungen, den Zugang zu Verhütungsmitteln oder Stillpraktiken betrachten, das Bild ist sehr düster, insbesondere für marginalisierte Gruppen. Dies ist einer der Gründe, warum Indien mittlerweile eine höhere Kindersterblichkeitsrate aufweist als Bangladesch oder Nepal, obwohl Bangladesch und Nepal kaum über die Hälfte bzw. ein Drittel des indischen Pro-Kopf-Einkommens verfügen. Ähnliche Misserfolge gibt es im Bereich der Grundschulbildung.
Die große Frage ist, warum die Grundbedürfnisse, Forderungen und Rechte der Menschen in einem Land mit lebendigen demokratischen Institutionen und lebendigen sozialen Bewegungen so vernachlässigt werden. Ich denke, dass die Antwort von Leuten, die am Ende der Machtstrukturen stehen, wie Rikschafahrern und Landarbeitern, einigermaßen gut verstanden wird. Sie wissen, dass das System nichts für sie ist und dass die Notwendigkeit, von Zeit zu Zeit Wählerstimmen einzuholen, die herrschenden Klassen nicht daran hindert, das Sagen zu haben. Für ein akademisches Publikum muss dies jedoch klar dargelegt werden. Also haben wir uns auch mit diesen Dingen beschäftigt.
JP: Ich habe gehört, dass Sie als „Architekt“ des National Rural Employment Guarantee Act bezeichnet wurden. Können Sie NREGA vorstellen und über Ihre Rolle darin sprechen?
JD: Der Begriff „Architekt“ ist sehr irreführend. Weit davon entfernt, einen einzigen Architekten zu haben, entstand NREGA aus einem langen Prozess, an dem viele Akteure in verschiedenen Phasen beteiligt waren – unter anderem Aktivisten, Bürokraten, Politiker, Anwälte. Dies ist nicht der beste Weg, ein Gesetz auszuarbeiten, aber NREGA profitierte von weitreichenden Beiträgen. Um nur ein Beispiel zu nennen: Das Gesetz enthält dank der Einbeziehung von Behindertenaktivisten in den Ausarbeitungsprozess besondere Bestimmungen für Menschen mit Behinderungen. Meine eigene Aufgabe bestand hauptsächlich darin, mich dem ersten Plagiatsakt hinzugeben, der Maharashtras Beschäftigungsgarantiegesetz aus den frühen 1970er Jahren in eine Art Entwurf eines nationalen Gesetzes umwandelte.
Nach dem nationalen Gesetz hat jeder Erwachsene, der bereit ist, bei örtlichen öffentlichen Arbeiten Gelegenheitsarbeiten zu verrichten, Anspruch darauf, innerhalb von 15 Tagen beschäftigt zu werden, wobei die Grenze 100 Tage pro Haushalt und Jahr beträgt. Darüber hinaus bestehen weitere Ansprüche wie Mindestlohn, Zahlung innerhalb von 15 Tagen, grundlegende Einrichtungen am Arbeitsplatz und Arbeitslosengeld für den Fall, dass keine Arbeit geleistet wird. In der Praxis müssen die Arbeitnehmer immer noch auf Schritt und Tritt für diese Ansprüche kämpfen. Ein Grund dafür ist, dass die ohnehin sehr schwachen Bestimmungen des Gesetzes zur Beschwerdebehebung von der Regierung stillschweigend ignoriert wurden. Beispielsweise wird das Arbeitslosengeld selten gezahlt, es sei denn, es besteht eine organisierte Nachfrage. Auch wenn die Löhne nicht pünktlich ausgezahlt werden, sollen die Arbeitnehmer entschädigt werden, doch bisher gab es nur sehr wenige Fälle einer tatsächlichen Entschädigung. Grundsätzlich ist die Regierung nicht daran interessiert, sich gegenüber dem Volk zur Rechenschaft zu ziehen, was kaum verwunderlich ist. Dennoch gibt das Gesetz Landarbeitern eine wertvolle Stütze, um für ihre Rechte zu kämpfen.
JP: Der Journalist P. Sainath, der das Land gut kennt, hat NREGA als Lebensader für Millionen von Menschen bezeichnet, während Kritiker es offenbar als eine weitere Gelegenheit für Korruption abtun. Währenddessen sind einige NREGA-Aktivisten auf dem Land physischen Gefahren ausgesetzt – ich möchte hier Niyamat Ansari, dem 2011 getöteten NREGA-Aktivisten, danken. Sie wissen mehr über NREGA als die meisten anderen und überwachen es. Wie beurteilen Sie selbst die Stärken und Schwächen von NREGA?
JD: Der Begriff „Lebensader“ ist angemessen, zumindest in Bereichen, in denen NREGA in erheblichem Umfang aktiviert wurde. Tatsächlich ist NREGA in diesen Gebieten mehr als eine Lebensader. Es war auch ein Sprungbrett für viele andere positive Veränderungen. Frauen, die nie über ein eigenes Einkommen verfügten, bekamen die Chance, den Mindestlohn direkt vor ihrer Haustür zu verdienen. Früher konnten Menschen, die in der schlechten Jahreszeit unter Migrationsproblemen litten, zu Hause bei ihren Familien bleiben. Arbeitnehmer, die noch nie von Mindestlöhnen gehört hatten, erfuhren zum ersten Mal von ihren Rechten. Die Bauern konnten Brunnen graben, ihr Land ebnen oder bei der Regeneration der Dorfgemeinschaften helfen. Gram Sabhas (Dorfversammlungen) erwachten an Orten zum Leben, wo sie früher selten zu sehen waren. Auf diese und andere Weise hauchte NREGA der ländlichen Wirtschaft und Gesellschaft in aller Stille neues Leben ein.
Nichts davon geschieht jedoch automatisch. Die Umsetzung von NREGA ist ein ständiger Kampf gegen Interessengruppen, die darauf abzielen, das Programm zu behindern oder zu missbrauchen. Der Kampf gegen Korruption ist dabei nur ein Aspekt. Es gibt auch viel Verzögerung seitens verantwortlicher Beamter sowie aktiven Widerstand von verschiedenen Seiten, darunter dem Unternehmenssektor, privaten Auftragnehmern, Großbauern und Arbeitgebern im Allgemeinen. Arme Menschen in Indien werden in der Regel sehr schäbig behandelt, und das gilt insbesondere für NREGA-Arbeiter. Das grundlegende Problem bei NREGA besteht darin, dass es sich um ein arbeiterfreundliches Gesetz handelt, das von einem arbeiterfeindlichen System umgesetzt wird.
Als NREGA entworfen wurde, gab es große Hoffnungen, dass es zur Bildung zahlreicher Arbeitnehmerorganisationen und Gewerkschaften führen würde, die den Landarbeitern helfen würden, diesen Eigeninteressen entgegenzuwirken und ihre Rechte zu sichern. In bestimmten Bereichen ist dies zwar geschehen, bisher jedoch in sehr begrenztem Umfang. Infolgedessen erreicht NREGA nur einen Bruchteil dessen, was es erreichen könnte. Aber auch das bedeutet den armen Menschen viel und bleibt ein Hoffnungsschimmer für die Zukunft.
JP: Ich habe eine konkrete Kritik daran gehört, dass es an Orten, an denen es tatsächlich gut funktioniert, für Kleinbauern sehr schwierig ist, Arbeitskräfte einzustellen, wenn sie sie brauchen, weil sie alle an staatlichen NREGA-Projekten arbeiten. Könnte dies durch eine Art Aufstockungsplan behoben werden? Wo Sie im Rahmen des NREGA-Systems arbeiten können, aber wenn Sie für den Kleinbauern arbeiten, wird NREGA Ihr Einkommen „aufstocken“?
JD: Die meisten Kleinbauern sind tatsächlich stark an NREGA beteiligt. Dies liegt zum Teil daran, dass sie häufig als NREGA-Arbeiter am Programm teilnehmen, und zum Teil daran, dass viele NREGA-Arbeiten die landwirtschaftliche Produktivität steigern. In Jharkhand beispielsweise, wo die meisten ländlichen Haushalte Kleinbauern und Teilzeitarbeiter sind, wurden im Rahmen von NREGA etwa 80,000 Brunnen gebaut. Viele dieser Brunnen sind wirklich wunderschön, und was noch ermutigender ist, ist zu sehen, wie um sie herum alle Arten von Gemüse angebaut werden, wo es früher nur Reis gab.
Über höhere Löhne klagen vor allem Großbauern. Tatsächlich ist die Wachstumsrate der Reallöhne im ländlichen Indien jedoch sehr moderat. Sie stieg von nahezu Null in den fünf Jahren vor der Einführung von NREGA auf etwa vier Prozent pro Jahr danach. Diese leichte Beschleunigung des Reallohnwachstums ist eine der wichtigsten Errungenschaften des Programms. Es wäre wirklich seltsam, sich nach den Tagen zu sehnen, in denen die Löhne stagnierten!
Dennoch sind indische Landwirte im Prozess des Wirtschaftswachstums zweifellos auf der Strecke geblieben, und NREGA ist keine angemessene Antwort auf ihre Probleme. Ich bin ein wenig skeptisch gegenüber der Idee, die Beschäftigung in der Landwirtschaft zu subventionieren, vor allem aus praktischen Gründen. Aber es gibt viele andere Möglichkeiten, ihnen zu helfen, zum Beispiel in Bezug auf ländliche Infrastruktur, Stromversorgung, Kreditfazilitäten, Ernteversicherung, Vermarktungsvereinbarungen und so weiter. Wenn NREGA Teil einer größeren Anstrengung zur Wiederbelebung der ländlichen Wirtschaft ist, können die Landwirte davon profitieren.
JP: Nächstes Jahr ist ein Wahljahr. Wie sieht Ihrer Meinung nach die Zukunft von NREGA aus?
Derzeit befindet sich NREGA nach einer langen Phase anhaltender Verbesserung in einer Phase des starken Rückgangs. Der Wendepunkt ereignete sich um das Jahr 2009. Eine Erklärung dafür ist, dass viele politische Parteien das Interesse an NREGA verloren, nachdem sie zu Recht oder zu Unrecht zu dem Schluss kamen, dass das Programm der Kongresspartei geholfen hatte, Stimmen zu gewinnen. Dies ist jedoch nicht sehr überzeugend, schon allein deshalb, weil der Rückgang sogar in vom Kongress regierten Staaten zu verzeichnen ist, darunter beispielsweise Rajasthan, wo es NREGA früher so gut ging. Wahrscheinlicher ist, dass der Dampfverlust etwas mit der Einführung von Bankzahlungen der NREGA-Löhne anstelle von Barzahlungen zu tun hat. Die Umstellung auf Bankzahlungen leistete einen großen Beitrag zur Korruptionsprävention, führte aber auch zu langen Verzögerungen bei der Lohnzahlung. Nach dem Gesetz müssen die Löhne innerhalb von fünfzehn Tagen nach getaner Arbeit ausgezahlt werden, doch heute bleiben Arbeitnehmer oft monatelang unbezahlt. Dies hat ihr Interesse an dem Programm geschwächt und NREGA kann nur dann erfolgreich sein, wenn eine starke Nachfrage nach Arbeitsplätzen besteht.
Es gibt noch einen weiteren, beunruhigenderen Aspekt. Als die Löhne in bar ausgezahlt wurden, gab es viel Korruption und jeder in der Reihe bekam seinen Anteil an der Soße. Da die Löhne nun direkt auf die Bankkonten der Arbeiter ausgezahlt werden, ist es für korrupte Funktionäre und Mittelsmänner deutlich schwieriger geworden, mit dem Programm Geld zu verdienen. Das hat zu großer Verzögerung geführt, denn viele Funktionäre in Indien folgen immer noch dem alten Motto „Keine Arbeit ohne Anreiz“. Verzögerungen bei der Lohnzahlung sind nur ein Aspekt dieses größeren Problems. Aber einige indische Staaten, wie Andhra Pradesh und Tamil Nadu, haben die Möglichkeit aufgezeigt, dieses Problem zu überwinden und im Programm Rechenschaftspflicht zu vermitteln. Der jüngste Rückschlag ist also nicht unumkehrbar.
JP: An welchen anderen Aktivitäten und Arbeiten sind Sie beteiligt?
JD: Ich habe ein allgemeines Interesse an wirtschaftlichen und sozialen Rechten, sowohl als Forscher als auch als Aktivist. In den letzten Jahren war ich an der Kampagne für ein umfassendes Gesetz zum Recht auf Nahrung beteiligt. Eine sehr bescheidene Version dieses Vorschlags, der National Food Security Act, erblickte erst vor wenigen Wochen das Licht der Welt. Es umfasst eine Reihe ernährungsbezogener Ansprüche wie Mutterschaftsgeld, zusätzliche Ernährung für Kinder und subventionierte Nahrungsmittelgetreide im Rahmen des öffentlichen Vertriebssystems. In vielerlei Hinsicht ist diese Erfahrung eine Wiederholung des Beschäftigungsgarantiegesetzes in einem anderen Kontext. Abgesehen davon beschäftige ich mich von Zeit zu Zeit auch mit anderen Themen wie bürgerlichen Freiheiten und nuklearer Abrüstung.
JP: Sie haben eine interessante persönliche Geschichte: Sie wurden im Westen geboren und sind indischer Staatsbürger geworden. In den letzten Jahrzehnten sind Millionen von Menschen in die andere Richtung gegangen (einschließlich meiner Eltern). Können Sie uns etwas über diese ungewöhnliche Situation erzählen?
JD: Viele westliche Studenten kommen tatsächlich für ein oder zwei Jahre nach Indien, so wie ich es 1979 tat, als ich dem Indian Statistical Institute beitrat. Ich wusste nicht, wie lange ich bleiben würde, aber ich hatte eine Ahnung, dass Indien ein interessanterer Ort zum Leben und Arbeiten sein würde als Belgien. Ich fühlte mich hier schnell zu Hause und es schien keinen Grund zu geben, weiter zu gehen. Landesgrenzen bedeuten mir nicht viel, und wenn ich mich hier nützlich machen kann, ist das gut genug.
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