Dies ist nicht nur der schlimmste globale Wirtschaftsabschwung der Nachkriegszeit, es ist auch der erste ernsthafte globale Abschwung der modernen Ära der Globalisierung. Auf diesen globalen Abschwung ist eine globale Reaktion erforderlich. Unsere Antworten sind jedoch auf nationaler Ebene formuliert und berücksichtigen oft nicht ausreichend die Auswirkungen auf andere. Das Ergebnis ist, dass es weniger Koordination gibt, als es sein sollte, ein kleinerer Reiz, als es optimal wäre – und gut, dass es weniger konzipiert ist. Jede Krise geht zu Ende, und auch diese wird es tun. Aber ein schlecht konzipierter Konjunkturimpuls bedeutet, dass der Abschwung länger andauert, die Erholung langsamer verläuft und mehr unschuldige Opfer schwer verletzt werden. Zu den unschuldigen Opfern dieser Krise zählen die vielen Entwicklungsländer – selbst Länder, die eine gute Regulierungs- und makroökonomische Politik hatten – weitaus besser als die der USA und einiger europäischer Länder – und stark betroffen sind. Während sich in den USA eine Finanzkrise in eine Wirtschaftskrise verwandelte, führt der wirtschaftliche Abschwung in vielen Entwicklungsländern zu einer Finanzkrise. Während die USA möglicherweise über die Ressourcen verfügen, um ihre Banken zu retten und ihre Wirtschaft anzukurbeln, können die Entwicklungsländer dies nicht tun.
Ein UN-Treffen später in diesem Monat hofft, eine globale Diskussion fortzusetzen, die bei den früheren G-20-Treffen begonnen hat, und hofft, die Diskussion auf die Frage auszuweiten, was schief gelaufen ist, damit wir eine weitere Krise dieser Art besser verhindern können. Die globale Politik des Treffens ist komplex. Viele der 172 Länder, die nicht der G-20 angehören, argumentieren, dass Entscheidungen, die sich auf das Leben ihrer Bürger auswirken, nicht einem selbstgewählten Verein überlassen werden sollten, dem es an politischer Legitimität mangelt; Einige Mitglieder der G-20 – einschließlich der neuen Mitglieder, die zum ersten Mal in die Diskussion einbezogen wurden, als sich die Diskussionen von der G-8 auf die G-20 ausweiteten – mögen es so, wie es ist. Sie möchten eine zu scharfe Kritik an den Banken oder den internationalen Wirtschaftsinstitutionen vermeiden, die die Krise nicht nur nicht verhindert, sondern auch die Deregulierungspolitik vorangetrieben haben, die so viel zu ihrer Entstehung und ihrer raschen Ausbreitung auf der ganzen Welt beigetragen hat. Tatsächlich wandten sich die G-20 an den IWF als Kernstück ihrer Reaktion auf die Krise für die Entwicklungsländer.
Ich leite eine UN-Kommission technischer Experten, deren Zwischenbericht hoffentlich einen gewissen Einfluss auf die Diskussionen haben wird. Ob dies der Fall sein wird und ob aus dem Treffen etwas Konkretes hervorgeht, lässt sich noch nicht sagen. Die internationale Gemeinschaft sollte sich jedoch darüber im Klaren sein, dass das, was die G-20 getan hat, zwar ein guter Anfang, aber nur ein Anfang ist, und dass noch viel mehr getan werden muss. Unser vorläufiger Bericht listet zehn Maßnahmen auf, die sofort ergriffen werden müssen, und zehn tiefgreifendere Reformen im globalen Finanzsystem, mit denen begonnen werden muss.
Die Entwicklungsländer waren in den letzten Jahren wichtige Motoren für das Wirtschaftswachstum, und es ist schwer, sich einen robusten globalen Aufschwung vorzustellen, bei dem sie nicht eine wichtige Rolle spielen. Während Einigkeit darüber besteht, dass alle Länder starke Konjunkturpakete bereitstellen sollten, verfügen viele der ärmeren Entwicklungsländer nicht über die Ressourcen dazu. Viele in der entwickelten Welt machen sich Sorgen über die Schuldenlast, die sich aus den Konjunkturpaketen ergibt, doch für diejenigen, die immer noch von Schuldenkrisen betroffen sind, kann die Aufnahme zusätzlicher Schulden eine inakzeptable Belastung darstellen. Die Hilfe muss in Form von Zuschüssen und nicht nur in Form von Darlehen bereitgestellt werden, und zwar ohne die kontraproduktive prozyklische Konditionalität, die einen Großteil der Hilfe in früheren Krisen kennzeichnete. Die Industrieländer sollten 1 % ihrer Konjunkturpakete zurückstellen, um den Entwicklungsländern zu helfen, wie es Deutschland getan hat.
Die Mittel müssen über verschiedene Kanäle verteilt werden, darunter regionale Institutionen und möglicherweise eine neu geschaffene Kreditfazilität, deren Governance sowohl die neuen potenziellen Geber, z. B. in Asien und dem Nahen Osten, als auch die Empfänger besser widerspiegelt.
Die G-20 haben wenig unternommen, um Zuschüsse zu gewähren, und stellten Kredite größtenteils über den IWF zur Verfügung, dessen Politik zwar besser als in der Vergangenheit, aber weiterhin umstritten ist – so sehr, dass viele Länder zögern, sich an ihn zu wenden, um Hilfe zu erhalten, und diese lieber suchen andere Finanzierungsquellen. Die von ihnen befürwortete große Ausgabe von Sonderziehungsrechten war ein positiver Schritt, aber zu wenig von diesem Geld wird in die Hände der ärmsten Länder gelangen.
Es gibt noch einen weiteren Grund, warum Hilfe unerlässlich ist. Während die G-20 bei ihrem Treffen im November große Erklärungen zur Notwendigkeit abgegeben haben, Protektionismus zu vermeiden, stellt die Weltbank fest, dass seitdem 17 der 20 Länder protektionistische Maßnahmen ergriffen haben. Die Entwicklungsländer müssen vor Protektionismus geschützt werden, insbesondere vor jenem, der sie diskriminiert. Die USA haben eine Buy-America-Klausel in ihr Konjunkturprogramm aufgenommen, und diese Art von Protektionismus – insbesondere wenn es ein WTO-Abkommen gibt – diskriminiert effektiv arme Länder, da die meisten staatlichen Beschaffungsabkommen zu fortgeschrittenen Industrieländern gehören. Wir wissen, dass Subventionen den freien und fairen Handel genauso verzerren wie Zölle, aber sie sind noch schlimmer als Zölle, weil sich Entwicklungsländer sie schlecht leisten können. Die massiven Rettungsaktionen und Garantien der USA und einiger anderer Länder verschaffen ihren Unternehmen einen unfairen Wettbewerbsvorteil. Für Firmen aus armen Ländern ist es eine Sache, mit gut kapitalisierten amerikanischen Firmen zu konkurrieren; Für sie ist es eine andere Sache, gegen Washington anzutreten. Selbst wenn ein Entwicklungsland seinen Banken vergleichbare Garantien geben würde, wären diese weitaus weniger glaubwürdig. Es ist zwar verständlich, warum solche Subventionen, Rettungspakete und Garantien gewährt wurden, doch müssen die negativen Auswirkungen auf die Entwicklungsländer anerkannt werden, und es bedarf einer Möglichkeit, diese zu kompensieren, um diesen unfairen Vorteil auszugleichen.
Um ein wirksames Regulierungssystem zu schaffen, ist auch internationale Zusammenarbeit erforderlich. In zehn Punkten besteht internationale Einigkeit: (a) Die Krise wurde durch übermäßige Deregulierung und Mängel bei der Durchsetzung bestehender Vorschriften verursacht; (b) Selbstregulierung wird nicht ausreichen; (c) Regulierung ist erforderlich, weil Ausfälle in einem großen Finanzinstitut oder im Finanzsystem im Allgemeinen „externe Effekte“ haben können, also negative Auswirkungen auf andere (in diesem Fall auf die ganze Welt – auf Arbeitnehmer, Hausbesitzer, Steuerzahler); (d) dass mehr als nur Transparenz erforderlich ist – selbst eine vollständige Offenlegung der komplexen Derivate und anderen Finanzprodukte hätte möglicherweise keine angemessene Risikobewertung ermöglicht; (e) perverse Anreize, die übermäßige Risikobereitschaft und kurzsichtiges Verhalten förderten, trugen zu schlechten Bankpraktiken bei; (f) dass Mängel in der Unternehmensführung zu fehlerhaften Anreizstrukturen beigetragen haben; (g) Das galt auch für die Tatsache, dass viele Banken zu groß geworden waren, um zu scheitern – was bedeutete, dass sie, wenn sie spielten und gewannen, mit den Gewinnen davonkamen, aber wenn sie verloren, wie sie es taten, die Steuerzahler für die Verluste aufkommen mussten; (h) dass es ohne eine umfassende Regulierung zu einem „Wettlauf nach unten“ kommen kann, bei dem verschiedene Länder aufgrund ihrer laxen Regulierung um die Anziehung von Finanzdienstleistungen konkurrieren; und (i) wenn das passiert, müssen die Länder Maßnahmen ergreifen, um ihre eigene Wirtschaft zu schützen – sie können nicht zulassen, dass schlechte Praktiken andernorts ihren Bürgern schaden; und (j) die Regulierung muss auch für alle Finanzinstitute umfassend sein; Wenn wir, wie wir gesehen haben, das Bankensystem regulieren, nicht aber das Schattenbankensystem, wird das Geschäft dorthin abwandern, wo es weniger gut reguliert und weniger transparent ist. Unser Bankensystem hat sich als äußerst innovativ erwiesen – nicht bei der Herstellung von Produkten, die dem Durchschnittsbürger helfen, die Risiken zu bewältigen, denen er ausgesetzt ist, sondern bei der Regulierungs- und Rechnungsarbitrage.
Trotz dieses breiten Konsenses äußerten sich die G-20 zu einigen der Schlüsselthemen kaum oder gar nicht: Was tun mit Banken, die nicht nur zu groß zum Scheitern, sondern (laut der Obama-Regierung) sogar zu groß geworden sind, um zu sein? finanziell umstrukturiert. Sie stellten nicht die schwierigen Fragen: Wenn die Aktionäre und Anleihegläubiger dieser Großbanken vor dem Risiko eines Zahlungsausfalls geschützt sind, wie kann es dann eine wirksame Marktdisziplin geben? Doch was wird die Marktdisziplin ersetzen? Sie haben von der schnellen Rückkehr des „privaten Kapitals“ gesprochen, aber was bedeutet das – wenn es sich um privates Kapital ohne Marktdisziplin handelt? Es wird auch darüber gesprochen, den außerbörslichen Handel mit Derivaten ohne Transparenz fortzusetzen. Aber wie kann es Marktdisziplin geben, wenn die einzelnen Geschäfte nicht transparent sind und die Art des Kontrahentenrisikos beurteilt werden kann?
Die G-20 haben längst überfällige Maßnahmen gegen die intransparenten Offshore-Bankenzentren ergriffen. Das große Bankgeschäft, das in einigen dieser Gebiete auftritt, ist nicht darauf zurückzuführen, dass das Wetter besonders für Bankgeschäfte geeignet ist. In vielen Fällen liegt dies nicht daran, dass diese Länder einen komparativen Vorteil bei der Bereitstellung von Bankdienstleistungen entwickelt haben. Dies liegt an der Rolle, die sie bei der Vermeidung und Umgehung von Steuern und Vorschriften gespielt haben. Aber es sollte klar sein: Diese Probleme sind zwar wichtig, haben aber in der aktuellen Krise kaum oder gar keine Rolle gespielt. Es ist bezeichnend, dass so viel Aufwand in diese irrelevanten Themen investiert wurde und nicht in diejenigen, die direkter mit der Krise zusammenhängen.
Aus Sicht der Entwicklungsländer reichte das, was getan wurde, jedoch noch nicht aus. Sie werden oft für die Korruption in ihren Ländern kritisiert, aber geheime Bankkonten begünstigen diese Korruption – sie bieten den sicheren Hafen für die gestohlenen Gelder. Die Entwicklungsländer wollen das Geld zurück, und sie wollen Zugang zu Informationen, die es ihnen ermöglichen, die Konten aufzuspüren. Die Probleme der Entwicklungsländer liegen nicht nur bei den vorgelagerten Inseln, sondern auch bei den Bankenzentren an Land.
Die Liberalisierung der Finanz- und Kapitalmärkte sowie die Deregulierung des Bankensektors trugen dazu bei, dass die Krise von den USA auf die Entwicklungsländer übergriff. Die fortgeschrittenen Industrieländer geben nur ungern zu, dass diese Politik, die sie den Entwicklungsländern so stark aufgezwungen haben, Teil des Problems ist und dass wir diese Politik überdenken müssen. Kein Wunder also, dass sich die G20 nicht für ein Überdenken dieser langjährigen Politik ausgesprochen hat.
Es sollte klar sein, dass die Welt nur zwei Möglichkeiten hat: Entweder wir wechseln zu einem besseren globalen Regulierungssystem, oder wir verlieren einige der wichtigen Vorteile, die sich aus der Globalisierung ergeben haben. Da die Globalisierung bewältigt wurde, mussten zu viele Länder einen zu hohen Preis zahlen.
Diese Krise macht die Unzulänglichkeit und Mängel der bestehenden internationalen Institutionen deutlich. Wie ich feststellte, haben sie die Krise offensichtlich nicht verhindert; In einigen Fällen haben sie Richtlinien vorangetrieben, die heute als eine der Hauptursachen anerkannt werden. Und die Umbenennung des Financial Stability Forum – der Institution, die nach der letzten globalen Finanzkrise von 1997–1998 gegründet wurde, um eine erneute Wiederholung zu verhindern – in „Financial Stability Board“ wird nicht garantieren, dass es künftig bessere Arbeit leisten wird weiter voran als in der Vergangenheit.
Darüber hinaus ist es wichtig, von Ad-hoc-Vereinbarungen zu umfassenderen und repräsentativeren institutionellen Rahmen überzugehen. Es besteht Bedarf an einem globalen Wirtschaftskoordinierungsrat innerhalb der Vereinten Nationen, der nicht nur die Wirtschaftspolitik koordiniert (z. B. in Bezug auf die Größe der Konjunkturmaßnahmen und die Regulierungsstrukturen), sondern auch Lücken in der globalen Wirtschaft identifiziert und Maßnahmen zur Behebung dieser Lücken ergreift institutionelle Struktur. Beispielsweise wird diese Krise mit ziemlicher Sicherheit von einigen Staatsschuldenausfällen geprägt sein; Doch trotz umfangreicher Diskussionen zum Zeitpunkt des Zahlungsausfalls Argentiniens gab es keine Fortschritte bei der Schaffung eines Mechanismus zur Umstrukturierung der Staatsschulden. Und der von den Gläubigerländern dominierte IWF kann bei der Gestaltung eines solchen Mechanismus keine zentrale Rolle spielen (genauso wenig, wie wir in den Vereinigten Staaten uns an unsere Banken wenden würden oder sollten, um ein gutes Insolvenzgesetz zu entwerfen). Einer der angeblichen Gründe dafür Sich an die Regeln zu halten und die in Schwierigkeiten geratenen internationalen Banken zu einer finanziellen Umstrukturierung zu zwingen (sie stattdessen zu retten), würde zu enormen grenzüberschreitenden Komplikationen führen. Die Bankenprobleme Islands veranschaulichen die potenzielle Schwere der Probleme. Und doch wird wiederum nichts unternommen, um diese Probleme anzugehen.
Am wichtigsten ist, dass die Kommission auf die Notwendigkeit einer Reform des aktuellen Dollar-basierten globalen Reservesystems aufmerksam macht; es fordert die Schaffung eines globalen Reservesystems. Das derzeitige Reservesystem schwächelt nicht nur, es trägt auch zu einer unzureichenden globalen Gesamtnachfrage und zu globaler Instabilität bei. Jedes Jahr stellen Entwicklungsländer Hunderte Milliarden Dollar zur Verfügung, um sich gegen die Kosten einer solchen Instabilität zu schützen, die in der Ostasienkrise so offensichtlich wurde. Die UN-Kommission hat überzeugend argumentiert, dass dieses Problem angegangen werden muss, wenn wir eine robuste globale Erholung erreichen wollen. Jüngste Erklärungen aus China, in denen sie ihre Besorgnis über das Dollarreservesystem zum Ausdruck brachten, haben der Empfehlung der Kommission noch mehr Aktualität verliehen. Dies ist eine alte Idee – Keynes hat sich vor mehr als 75 Jahren stark für die Schaffung einer globalen Reservewährung ausgesprochen –, aber es ist eine Idee, deren Zeit gekommen ist.
Die amerikanischen Finanzmärkte haben es versäumt, das zu tun, was sie hätten tun sollen – Risiken zu managen und Kapital gut zu verteilen –, und diese Versäumnisse hatten erhebliche Auswirkungen auf andere auf der ganzen Welt. Diese Mängel erfordern eine Überprüfung der Prämissen hinsichtlich der Rolle der Märkte und des Staates. Auch ohne die massiven Rettungsaktionen haben Regierungen das Recht und die Pflicht, ihre Bürger zu schützen, und dafür sind Vorschriften erforderlich. Aber das Argument ist umso überzeugender, wenn man bedenkt, wie viel öffentliche Gelder aufs Spiel gesetzt wurden.
Auch die Globalisierung hat nicht so funktioniert, wie sie sollte. Es erleichterte die Ausbreitung der Folgen des Versagens auf den amerikanischen Finanzmärkten auf der ganzen Welt. Der 9 hat uns gelehrt, dass die Globalisierung dazu geführt hat, dass nicht nur gute Dinge leichter über Grenzen hinweg gelangen, sondern auch schlechte Dinge. Der 11 hat diese Lektion bekräftigt. Die Reaktion der G-2001 war ein Anfang – aber nur ein Anfang. Es hat weder genug getan, um die kurzfristigen Probleme anzugehen, noch die langfristige Umstrukturierung, die notwendig ist, um eine weitere Krise zu verhindern.
Wer möchte, dass die Welt wieder so wird, wie sie vor der Krise war, wird manche der Fragen, die auf dem UN-Gipfel gestellt werden, als unangenehm empfinden. Sie wären glücklicher über ein paar harte Worte für die Offshore-Inseln, ein paar kosmetische Reformen der Bankenregulierung, ein paar Vorträge über Hedgefonds (die ebenso wie die Offshore-Bankenzentren nicht wirklich im Zentrum dieser Krise standen), einen neuen Namen und ein paar neue Mitglieder für das Financial Stability Forum – und damit wir dann weitermachen können. Viele Entwicklungsländer werden diese „Reformen“, die den Kern der Sache treffen, weniger akzeptieren.
Während die Industrieländer darum kämpfen, eine schnelle Erholung sicherzustellen, müssen sie über die Auswirkungen ihres Handelns auf die Entwicklungsländer nachdenken. Es ist an der Zeit, mit der Umstrukturierung unseres globalen Wirtschafts- und Finanzsystems zu beginnen, und zwar auf eine Weise, die sicherstellt, dass die Früchte des Wohlstands breiter geteilt werden und das System stabiler wird. Dies ist eine Aufgabe, die nicht über Nacht erledigt werden kann, aber es ist eine Aufgabe, mit der jetzt begonnen werden muss.
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