(Nota Prefatória: Uma versão mais curta e modificada deste post foi publicada na Al Jazeera Turka, mas apenas em tradução turca. A tese apresentada é que a ONU decepcionou as expectativas daqueles que levaram a sério a sua promessa original de prevenção da guerra, mas que, ao longo da sua vida, fez muitas coisas que precisam de ser feitas no mundo. Também proporcionou um ponto de encontro para todos os governos e desenvolveu os melhores sites de networking para todos aqueles preocupados com o estado do mundo e com o que pode ser feito para melhorá-lo. O Sistema das Nações Unidas enfrenta um teste importante na próxima Conferência das Nações Unidas sobre Alterações Climáticas, que terá lugar em Paris no final de Novembro. O evento é anunciado como a sessão decisiva para os governos do mundo concordarem finalmente em servir o humano interesse, estabelecendo uma estrutura de restrição suficientemente forte que rege a liberação de gases de efeito estufa que satisfará o consenso científico de que o aquecimento global não resultará em desastre humano. Se Paris for geralmente considerada bem-sucedida, o valor da ONU aumentará vertiginosamente, mas se fracassar, a sua estatura e o seu papel na Organização poderão tornar-se ainda mais marginalizados. De qualquer forma, é importante compreender que a ONU a partir de 2015 é um tipo de actor político muito diferente do que quando foi fundada em 1945, decepcionando aqueles que esperavam por uma paz permanente e alguma justiça, ao mesmo tempo que agradava aqueles que procuravam, a partir do iniciou uma agenda global mais ampla para a Organização e sentiu que as suas melhores contribuições provavelmente seriam numa ampla gama de questões práticas onde os interesses dos principais atores políticos se sobrepõem mais ou menos.]
Depois de 70 anos: a ONU fica aquém, e ainda assim..
Quando a ONU foi criada, no rescaldo da Segunda Guerra Mundial, havia grandes esperanças de que esta nova organização mundial seria uma força importante na política mundial e cumpriria o seu compromisso no Preâmbulo de evitar guerras futuras. Setenta anos depois, a ONU desilude muitos, e aborrece ainda mais, parecendo ser nada mais do que um local de encontro para os politicamente poderosos. Penso que esta imagem negativa se consolidou porque a ONU hoje em dia parece mais do que nunca um espectador do que um actor político nas diversas crises que dominam a actual agenda da política global. Esta impressão de paralisia e impotência atingiu novos patamares nos últimos anos.
Quando consideramos as vagas de migrantes que fogem de países devastados pela guerra no Médio Oriente e em África ou os quatro anos de guerra civil devastadora na Síria ou os 68 anos de fracasso em encontrar uma solução para o conflito Israel/Palestina ou a incapacidade de elaborar um tratado para livrar o mundo das armas nucleares, e assim por diante, torna-se claro que a ONU não está a corresponder às expectativas criadas pela sua própria Carta e às esperanças fervorosas das pessoas em todo o mundo que anseiam pela paz e pela justiça.
A própria ONU parece irreformável, incapaz de adaptar as suas estruturas e operações às mudanças no cenário global. Os cinco membros permanentes do Conselho de Segurança continuam a ser os cinco vencedores da Segunda Guerra Mundial, sem ter em conta a ascensão da Índia, do Brasil, da Indonésia, da Nigéria ou mesmo da União Europeia. Apesar da globalização e da ascensão transnacional da sociedade civil, os Estados, e apenas os Estados, são elegíveis para se tornarem membros da ONU e para participarem significativamente nas múltiplas operações da Organização.
Como podemos explicar essa decepção? Devemos reconhecer desde o início que as grandes esperanças inicialmente depositadas na ONU nunca foram realistas. Afinal de contas, a própria Carta reconheceu a premissa geopolítica principal, que é a desigualdade radical dos Estados soberanos no que diz respeito ao poder e à riqueza. Foram reservados cinco assentos permanentes no Conselho de Segurança para estes actores que pareciam dominantes em 1945. Mais importante ainda, foi-lhes dado o direito irrestrito de vetar qualquer decisão que fosse contra os seus interesses ou valores, ou os dos seus aliados e amigos. Com efeito, a constituição da Organização dotou os Estados potencialmente mais perigosos do mundo, pelo menos em termos de capacidades de guerra, com a opção de serem isentos da autoridade da ONU e do direito internacional.
Tal característica arquitetônica da ONU não foi um descuido quixotesco dos fundadores. Foi um passo deliberado para superar o que parecia ser uma fraqueza da Liga das Nações criada após a Primeira Guerra Mundial, que encarava a igualdade dos Estados soberanos como o fundamento constitucional incontestável de uma organização dedicada à preservação da paz internacional. A experiência da Liga foi interpretada como um desencorajamento dos estados mais poderosos de uma participação significativa (e, no caso dos Estados Unidos, de qualquer participação) precisamente porque o seu papel geopolítico não foi levado em consideração.
Na prática, ao longo da vida da ONU, o veto teve um efeito político paralisante, pois significou que a ONU não pode dar qualquer resposta forte, a menos que os cinco permanentes (P5) concordem, o que, como aprendemos durante a Guerra Fria e mesmo desde então, , não é muito frequente. Não há dúvida de que sem o veto da Rússia a ONU teria sido muito mais assertiva em relação à catástrofe síria e não se veria confinada a oferecer os seus bons ofícios a um regime em Damasco que nunca pareceu sincero sobre o fim da violência ou encontrar uma solução política, excepto nos seus próprios termos duros de derrota total dos seus adversários.
É claro que a Assembleia Geral, que reúne todos os 194 Estados-membros, supostamente tem autoridade para fazer recomendações e agir quando o Conselho de Segurança estiver bloqueado. Não foi assim que funcionou. Depois de a Assembleia Geral ter exercido os seus músculos no início da década de 1970, encorajada pelo resultado das principais guerras coloniais, a geopolítica assumiu o controlo. A AG tornou-se um local controlado pelo movimento não-alinhado e, em 1974, quando encontrou apoio para a Declaração de uma Nova Ordem Económica Internacional, o que estava escrito estava na parede. Os maiores estados capitalistas reagiram e foram capazes de mexer os pauzinhos suficientes para garantir que quase toda a autoridade para tomar medidas se concentrasse no Conselho de Segurança. A União Soviética seguiu em frente, preocupada com as maiorias políticas contrárias aos seus interesses e confortável com a disponibilidade do veto, conforme necessário. Desde então, a Assembleia Geral tem sido relegada principalmente a servir o mundo como um fórum de discussão e quase não é notada quando se trata de gestão de crises ou de legislação. Apesar deste desenvolvimento, a AG ainda é relevante para a formação da opinião pública mundial. A sua sessão de Outono proporciona aos líderes do mundo o púlpito mais influente onde podem expressar a sua visão do mundo e recomendações para o futuro. Até o Papa Francisco aproveitou uma plataforma tão influente para articular as suas preocupações, esperanças e prescrições.
Há uma explicação adicional fundamental para a razão pela qual a ONU não pode fazer mais em resposta às crises globais que estão a trazer um sofrimento humano tão generalizado a muitos povos do mundo. A ONU foi construída com base no respeito mútuo e juridicamente incondicional pela soberania territorial dos seus membros. A própria Carta, no artigo 2.º, n.º 7, proíbe a ONU de intervir em questões que são essencialmente internas a um Estado, tais como conflitos, insurreições, violação dos direitos humanos e até mesmo guerra civil. Tal isolamento dos conflitos internos vai contra a prática de intervenção dos actores geopolíticos e, neste aspecto, confere ao quadro da ONU um carácter legalista que não é descritivo da forma como a política mundial funciona.
É verdade que quando os ventos políticos sopram fortemente em certas direcções ameaçadoras, como foi o caso em relação ao comportamento sérvio no Kosovo, que parecia estar prestes a repetir o massacre de Srebrenica de 1995, a OTAN interveio efectivamente, mas sem as bênçãos da ONU, e portanto, em violação do direito internacional. Depois, novamente na Líbia, o Conselho de Segurança deu efectivamente a sua aprovação a uma limitado intervenção sob a forma de uma zona de exclusão aérea para evitar uma catástrofe humanitária que se abatesse sobre os habitantes sitiados de Benghazi. Nesse cenário, o SC baseia-se na nova norma de “responsabilidade de proteger” ou R2P para justificar o seu uso da força. Quando a OTAN converteu imediatamente este mandato limitado da ONU numa intervenção de mudança de regime que levou à execução de Khadafi e à substituição do governo líbio, ficou claro que o argumento R2P funcionou como pouco mais do que um pretexto para prosseguir uma abordagem mais ambiciosa, mas legalmente duvidosa e politicamente inaceitável, a agenda ocidental no país. A diplomacia R2P foi ainda mais desacreditada pela incapacidade de oferecer protecção da ONU nas circunstâncias extremas da Palestina, da Síria e agora do Iémen.
Não é de surpreender que a Rússia e a China, que foram persuadidas pelas potências ocidentais em 2011 a apoiar o estabelecimento de uma zona de exclusão aérea para proteger Benghazi, se tenham sentido enganadas e manipuladas. Estes governos perderam a confiança na capacidade do Conselho de Segurança para estabelecer limites que seriam respeitados uma vez tomada uma decisão. Isto é parte da história da razão pela qual a ONU ficou num impasse quando se tratou da Síria e por que a R2P foi mantida na prateleira diplomática. O Conselho de Segurança para poder superar o veto depende da confiança suficiente entre os P5 para alcançar um consenso, que foi gravemente traído pelo que a NATO fez na Líbia. Os defensores dos direitos humanos há muito que defendem a ideia de que o P5 concorda informalmente ou através de uma resolução formal em renunciar ao uso do veto na elaboração de respostas a atrocidades em massa, mas até agora tem havido pouca ressonância. Da mesma forma, propostas sensatas para estabelecer uma Força de Paz da ONU que pudesse responder rapidamente a catástrofes naturais e humanitárias, por iniciativa do Secretário-Geral da ONU, também não encontraram muita ressonância política ao longo dos anos. Parece que os P5 não estão dispostos a afrouxar o seu controlo sobre as rédeas geopolíticas da autoridade da ONU estabelecida na situação mundial muito diferente que existia em 1945.
O Kosovo mostrou que, por vezes, as pressões humanitárias (quando reforçam os interesses geopolíticos dominantes) induzem os Estados a agir fora do quadro da ONU, enquanto a Líbia ilustra o enfraquecimento a longo prazo da capacidade e da legitimidade da ONU, manipulando o debate para obter o apoio de Estados cépticos para a intervenção na uma situação imediata de guerra/paz e de direitos humanos. A hipocrisia da diplomacia R2P pela incapacidade de dar uma resposta protectora de qualquer tipo à vulnerabilidade aguda de minorias vítimas de abusos como os Uigures na província de Xinjiang, na China, os Rohingya no Estado de Rankhine, em Myanmar, e, claro, os Palestinianos da Palestina. Existem, claro, muitos outros grupos vitimizados cujos direitos são espezinhados pelo aparelho estatal de controlo que, para os propósitos da ONU, é tratado como o seu único e irrevogável protector legal.
No final, o que este padrão resulta é uma demonstração clara da primazia persistente da geopolítica dentro da ONU. Quando os P5 concordam, a ONU pode geralmente fazer tudo o que o consenso determina, embora tecnicamente exija apoio adicional de membros não permanentes do CS. Se não houver acordo, então a ONU fica paralisada quando se trata de agir, e os actores geopolíticos têm uma político opção de agir ilegalmente, isto é, sem obter autorização prévia do Conselho de Segurança e em violação do direito internacional. Isto aconteceu em 2003, quando o Governo dos EUA não conseguiu obter o apoio do CS para o seu proposto ataque militar ao Iraque, e avançou mesmo assim, com resultados desastrosos para si próprio e ainda mais para o povo iraquiano.
É útil compreender que a decepção com o papel da ONU é geralmente menos culpa da Organização do que do comportamento dos pesos pesados geopolíticos. Se quisermos uma ONU mais forte, será necessário restringir a geopolítica e tornar todos os Estados, incluindo os P5, sujeitos às restrições do direito internacional e sensíveis aos imperativos morais.
Outro tipo de reforma da ONU que deveria ter sido alcançado há décadas é transformar o P5 no P8 ou P9, alargando o número de membros permanentes para incluir um membro da Ásia (além da China), África e América Latina. Isto daria ao Conselho de Segurança e à ONU mais legitimidade num mundo pós-colonial onde as mudanças no equilíbrio global ainda são suprimidas.
Juntamente com a explicação acima da decepção pública, há também muitas razões para estarmos gratos pela existência da ONU e para estarmos gratos pelo facto de, apesar dos muitos conflitos no mundo durante a sua vida, todos os estados do mundo terem desejado tornar-se membros, e nenhum demonstrou o seu descontentamento com as políticas da ONU para deixar a Organização. Dada a intensidade do conflito no mundo, sustentar esta universalidade é em si uma conquista notável. Talvez expresse a importância imprevista da ONU como o centro mais influente e versátil para comunicações globais.
Existem outras contribuições importantes da ONU para o bem-estar humano. A ONU tem sido a principal responsável pelo aumento dos direitos humanos e da protecção ambiental, e tem feito muito para melhorar a saúde global, preservar o património cultural, proteger as crianças e informar-nos sobre os perigos de ignorar as alterações climáticas.
Poderíamos viver melhor com uma ONU mais forte, mas estaríamos muito pior se a ONU não existisse ou entrasse em colapso. A única abordagem construtiva é fazer o nosso melhor nos próximos anos para tornar a ONU mais eficaz, menos vítima de manobras geopolíticas e mais sintonizada para alcançar uma governação global humana.
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