Японія застрягла між безліччю скель і кількома твердинями. Він протистоїть зростаючим витратам, пов’язаним із найшвидшим у світі темпом старіння населення з низьким рівнем народжуваності, що падає, і фактично відсутністю підтримки масової імміграції. Більше того, країна стикається з цими витратами, будучи серйозно обмеженою через державний борг, що в 1.5 рази перевищує її ВВП, а також різке зниження високої норми заощаджень, яка досі фінансувала її. На додаток до всього цього, погана економіка переживає четвертий рік дефляції з малою надією на відновлення податкових надходжень. Дійсно, дефляція та мінімальне економічне зростання знизили національні доходи від податку на прибуток до найнижчого рівня з часів краху економіки бульбашки.
На цьому похмурому тлі японська держава, спробувавши майже всі інші реформи політики, які політично мислимі, нарешті готова спробувати фіскальну децентралізацію. Відбувається процес розробки та впровадження фіскальної децентралізації відповідно до гасла «sanmi, ittai». У прямому перекладі це означає «трійця» і стосується скорочення двох основних напрямків субсидій від центрального уряду з компенсаційною передачею частини національної податкової бази. Але, як і в християнській теології, яку ми зазвичай асоціюємо з «трійцею», правильне тлумачення гасла дуже різниться між багатьма суб’єктами, зацікавленими в міжбюджетних фінансах. Насправді ця політика вже спровокувала відкриту та напружену політичну боротьбу, і гарантовано буде ще більше. Ця стаття детально описує політику фіскальної децентралізації в Японії, описуючи варіанти реформ, які стоять на порядку денному, пояснюючи, чому вони важливі, і оцінюючи потенціал для їх реалізації.
Глобальний рух, але не «глобальний стандарт»
Але давайте спочатку розглянемо проблему в ширшому контексті. Фінансова децентралізація означає передачу деяких повноважень центрального уряду щодо оподаткування, зазвичай в обмін на скорочення потоку субсидій, які центр передає регіональним і місцевим адміністраціям. Такого роду реформи поширені як у розвинених країнах, так і в країнах, що розвиваються. Як зазначає Світовий банк у численних дослідженнях, загальна тенденція державних фінансів у розвинених країнах спрямована на збільшення обсягів надання товарів і послуг місцевими органами влади, тоді як центральні органи влади поступово відмовляються від своєї ролі в перерозподілі доходів через прогресивне оподаткування.
Фінансова децентралізація зазвичай передбачає перехід від опори на більш прогресивну податкову базу центрального уряду до більшої залежності від субнаціональних податків з продажів, прибутку чи власності, а також зборів з користувачів та інших регресивних або пропорційних засобів фінансування. Тому ця політика часто має поганий імідж серед прогресивних мислителів Англо-Америки, для яких прогресивний податок на прибуток є головним полюсом фіскальної політики. Неоліберальні інтереси вже давно відстоюють цю політику в поєднанні з наголосом на скороченні штату через скорочення податків і видатків на користь забезпечення через ринок або третій сектор. Таке поєднання скорочення чисельності та перенесення податків часто призводить до погіршення якості послуг і більшого податкового тягаря для мешканців середнього та нижчого класу доходів, деякі з яких можуть ще більше реагувати на неоліберальних політиків, які закликають до подальшого скорочення штату.
Але децентралізація не обов’язково має бути чимось, чого б хотіли лише ринкові ліберали. Багато прогресивних аналітиків та активістів визнають, що високоцентралізована фіскальна держава гальмує розвиток громадянського суспільства та паралізує політичні інститути, які дозволяють людям формувати економічний розвиток своїх громад та надання державних послуг. Таким чином, прогресивна фіскальна децентралізація спрямована не так на скорочення штату, а більше на переміщення бази оподаткування на місцевий рівень, щоб більше рішень щодо оподаткування та витрат передавалося в руки місцевих виборців та їхніх представників.
Глобальний рух, але не «глобальний стандарт»
Але давайте спочатку розглянемо проблему в ширшому контексті. Фінансова децентралізація означає передачу деяких повноважень центрального уряду щодо оподаткування, зазвичай в обмін на скорочення потоку субсидій, які центр передає регіональним і місцевим адміністраціям. Такого роду реформи поширені як у розвинених країнах, так і в країнах, що розвиваються. Як зазначає Світовий банк у численних дослідженнях, загальна тенденція державних фінансів у розвинених країнах спрямована на збільшення обсягів надання товарів і послуг місцевими органами влади, тоді як центральні органи влади поступово відмовляються від своєї ролі в перерозподілі доходів через прогресивне оподаткування.
Фінансова децентралізація зазвичай передбачає перехід від опори на більш прогресивну податкову базу центрального уряду до більшої залежності від субнаціональних податків з продажів, прибутку чи власності, а також зборів з користувачів та інших регресивних або пропорційних засобів фінансування. Тому ця політика часто має поганий імідж серед прогресивних мислителів Англо-Америки, для яких прогресивний податок на прибуток є головним полюсом фіскальної політики. Неоліберальні інтереси вже давно відстоюють цю політику в поєднанні з наголосом на скороченні штату через скорочення податків і видатків на користь забезпечення через ринок або третій сектор. Таке поєднання скорочення чисельності та перенесення податків часто призводить до погіршення якості послуг і більшого податкового тягаря для мешканців середнього та нижчого класу доходів, деякі з яких можуть ще більше реагувати на неоліберальних політиків, які закликають до подальшого скорочення штату.
Але децентралізація не обов’язково має бути чимось, чого б хотіли лише ринкові ліберали. Багато прогресивних аналітиків та активістів визнають, що високоцентралізована фіскальна держава гальмує розвиток громадянського суспільства та паралізує політичні інститути, які дозволяють людям формувати економічний розвиток своїх громад та надання державних послуг. Таким чином, прогресивна фіскальна децентралізація спрямована не так на скорочення штату, а більше на переміщення бази оподаткування на місцевий рівень, щоб більше рішень щодо оподаткування та витрат передавалося в руки місцевих виборців та їхніх представників.
Таким чином, точний зміст фіскальної децентралізації змінюється залежно від цілей її впровадження, політичного складу режиму, який її впроваджує, і сили низової організації. Велика різниця, чи спрямована децентралізація на сприяння активним місцевим громадам, як у масштабній фіскальній децентралізації у Швеції в 1993 році, чи просто на розширення ролі ринку заради нього самого шляхом скорочення трансфертів від центрального уряду з метою подальшого скорочення бюджету. субнаціональний рівень. Останнє ми бачимо в сучасній Америці, де політика скорочення податків, щоб випотрошити фінанси державного сектора загалом, мала руйнівний вплив на державні та муніципальні служби, включаючи такі основні, як охорона здоров’я, освіта та соціальне забезпечення.
Поворот Японії
Серйозний поворот Японії до фіскальної децентралізації стався після десятиліть дебатів і майже десятиліття інституціоналізації децентралізації через Раду сприяння децентралізації 1995 року (нині «Рада з реформи децентралізації»). Немає сумнівів у тому, що добре керована та повномасштабна реформа глибоко змінила б державу та допомогла б відродити колись хвалену економічну конкурентоспроможність Японії. Це пояснюється тим, що це важлива умова для того, щоб подолати вкорінену в країні політику свинячої бочки, яка наголошує на марнотратних і часто шкідливих для довкілля громадських роботах. Сильно централізована фіскальна система Японії дуже вправно розподіляла плоди раніше високого економічного зростання країни. Але з часом політичні, бюрократичні та бізнес-інтереси стали паразитувати на більшій частині величезного потоку коштів від центру до субнаціональних органів влади, залишивши фіскальну систему значною мірою нездатною адаптуватися до нових потреб економіки та суспільства, що швидко змінюються. Наприклад, навіть після деякого скорочення за нинішнього режиму Коїдзумі, витрати Японії на громадські роботи перевищують 5% ВВП, що принаймні вдвічі більше, ніж у більшості інших країн ОЕСР.
Короткий огляд японського фінансового стану висвітлює додаткові причини фіскальної децентралізації. Субнаціональні уряди Японії здійснюють більшу частину державних витрат – багато в чому за вказівкою центральної держави – але загалом не мають достатньо повноважень і відповідальності за це. З боку витрат Японія є незвичною серед унітарних держав. Приблизно дві третини (95.9 трлн ієн) загальних видатків державного сектора Японії в розмірі 153.3 трлн ієн (2001 фінансовий рік) було здійснено місцевими органами влади, тоді як у більшості унітарних держав ОЕСР від 20% до 30% загальних витрат здійснюються субнаціональними державами. уряди. Місцеві органи влади Японії дійсно збирають близько 36 відсотків загальних податкових надходжень, що вище, ніж в інших унітарних системах. Але їм, як правило, не вистачає повноважень встановлювати власні податкові ставки, принаймні за межами вузького діапазону, і їхня здатність запроваджувати нові податки також обмежена. Крім того, величезний розрив між доходами та витратами також робить місцеві органи влади Японії надзвичайно залежними від субсидій центрального уряду, які у 37 фінансовому році становили 310 трильйонів ієн (2001 мільярдів доларів США), або близько 7.5 відсотків ВВП.
Ступінь фіскальної залежності, звичайно, не є однаковим для всіх префектур і міст. Загалом у 36.4 році органи місцевого самоврядування в Японії отримали 2001 відсотка своїх доходів у вигляді субсидій від центру. Але деякі, наприклад Токіо, майже самофінансуються, оскільки вони збирають достатньо коштів через місцеву податкову базу для покриття майже всі свої витрати. Вони можуть зробити це, тому що середній рівень доходу в Токіо дуже високий і тому, що тут найінтенсивніша концентрація бізнесу в країні. Іншими словами, це багате. Інші регіони, такі як Окінава, префектура Сімане та більша частина узбережжя Японського моря, є відносно бідними та отримують більше половини своїх доходів із казни центрального уряду. У цих залежних районах, як правило, концентрація людей похилого віку, безробітних, низькооплачуваних працівників і малого бізнесу з низькими доходами вище середнього. Без субсидій від центрального уряду вони не змогли б надавати навіть мінімальні державні послуги, окрім як запровадження вкрай високих ставок місцевих податків.
Міжурядова система Японії – принаймні з 1940 року – була спрямована на усунення цих міжрегіональних розривів у фіскальній спроможності. Таким чином, це централізована система, яка встановлює відносно єдиний режим по всій країні. Якщо органи місцевого самоврядування вирішать сплачувати оподаткування за межами встановлених діапазонів або розширити пільги, не передбачені податковим законодавством, вони ризикують втратити частину коштів, отриманих через субсидії. Більшість місцевих органів влади також вимагають дозволу на плаваючий державний борг і підпадають під суворий центральний нагляд у випадку, якщо їх боргове фінансування перевищує встановлені коефіцієнти їхніх загальних доходів.
Субсидії
Широкомасштабні фінансові трансферти від центральних до субнаціональних урядів є звичайними для більшості промислово розвинутих країн, за винятком Німеччини (де перерозподіл здійснюється безпосередньо між субнаціональними державами). Ці трансферти складаються з 2 видів субсидій: загальні та спеціальні субсидії. Органи місцевого самоврядування, в принципі, вільні витрачати загальні субсидії (також відомі як «блокові гранти» або «безумовні гранти»), як вони вважають за потрібне, тоді як спеціальні субсидії («умовні гранти») мають витрачатися на проекти, визначені центральним органом влади. - державні органи.
У японському випадку загальні субсидії майже повністю складаються з коштів так званого місцевого податку на розподіл (Chihou Koufuzei). Місцевий розподільчий податок (далі — «LAT») — це механізм міжбюджетного розподілу доходів, у якому фіксовані відсотки доходів від п’яти основних національних податків зараховуються на спеціальний рахунок. Потім кошти розподіляються між місцевими органами влади як загальні гранти. По суті, система забирає доходи з усіх регіонів країни, але особливо з більш багатих, таких як Токіо, об’єднує їх на спеціальному рахунку національного бюджету та перерозподіляє їх нужденним місцевим органам влади.
Ці кошти, розподілені через LAT, у 21.9 фінансовому році становили ¥2001 трильйона, або близько 22% від загального субнаціонального доходу. Розподіл коштів визначається складною формулою, яка вимірює місцеву фіскальну спроможність і потреби у видатках. Сума гранту, що передається будь-якому місцевому органу влади, залежить від розриву між його доходною спроможністю та потребами у витратах. Мета полягає в тому, щоб усі органи місцевого самоврядування могли надавати мінімальні стандарти державних послуг та інфраструктури без необхідності підвищення місцевих податків до обтяжливого рівня. Такий спосіб розподілу доходів поширений серед промислово розвинутих держав, але в Америці його явно немає.
Спеціальні субсидії, з іншого боку, склали 14.5 трлн ієн, або 14.5% загальних місцевих доходів. Їх дуже люблять галузеві міністерства, які контролюють освіту, охорону здоров’я та громадські роботи, оскільки субсидії є тим пряником, який вони використовують для контролю над місцевими адміністраціями. Приблизно до середини 1980-х років ці субсидії були набагато більшими – як частка місцевих доходів – ніж LAT. Але фіскальна децентралізація в ті роки призвела до переходу від спеціальних до загальних субсидій. Політика була обумовлена ідеєю, що незв’язані субсидії дозволять отримати більший вибір на місцевому рівні та пом’якшать стимули для виробництва свинини. Проте загальні субсидії самі були легко викрадені для фінансування громадських робіт, оскільки японський фіскальний режим надає загальні субсидії – з певними обмеженнями – для фінансування боргових витрат на громадські роботи. Цей незвичайний захід призвів до того, що в 1990-х роках місцеві органи влади отримали величезні стимули для збільшення своєї частки громадських робіт – принаймні до тих пір, поки гора боргів не зменшила ці стимули.
Усі міжбюджетні системи включають компроміс між можливостями та ризиками фіскальної автономії, з одного боку, та обмеженнями та захистом фіскальної залежності, з іншого. У цьому відношенні Сполучені Штати та Японію можна значною мірою вважати протилежними кінцями спектру. Перший наголошує на місцевій автономії у фінансах, тоді як другий наголошує на міжрегіональній рівності. Цей підхід рівності все ще має значну підтримку в Японії, де він глибоко вкорінений у широкій мережі адміністративних і політичних інститутів. Столичний Токіо може бути роздратований через обмеження, які може накласти на нього центральний уряд, але бідніші регіони цінують потік коштів із центру, навіть якщо їхні моделі витрат спотворюються. Ідеальна форма фіскальної децентралізації включала б, як у випадку Швеції, перенесення основної частини прибуткового податку на місцевий рівень. Прогресивні дослідники державних фінансів давно виступають на користь цієї реформи, оскільки вона посилить фіскальну дисципліну місцевих органів влади, водночас забезпечуючи їм гарантію отримання достатнього фінансування для надання мінімального рівня послуг. Таким чином, перерозподіл з центру буде зменшено, але не повністю усунено. Таким чином, у результаті буде пожертвувано певною часткою доходів державного сектора в цілому заради переходу до більшої частки витрат.
Нагальність фіскальної реформи у випадку Японії важко перебільшити. Це пов’язано з приголомшливою та зростаючою фіскальною кризою, яку ми зазначали раніше, а також з тим фактом, що громадяни Японії втратили віру в те, що їхня держава здатна справлятися з сучасними викликами справедливо. Нещодавнє міжнаціональне опитування дослідницького центру PEW, оприлюднене 3 червня 2003 року під назвою «Погляди на світ, що змінюється, 2003» (http://people-press.org), підтвердило інші опитування, які показують, що японці мають низький рівень довіри до свого уряду. Серед іншого, опитування PEW показало, що лише 26% японців вважають, що «урядом керують на благо всіх людей». Наступний найнижчий результат у Франції – 40%, тоді як навіть американці відповіли 65%. Навряд чи хтось може бути здивований таким результатом, оскільки останнє десятиліття часто характеризується поганою діяльністю державного сектора та винятковим бажанням політиків і преси зробити це сенсаційним. Незважаючи на це, дозволити цьому рівню недовіри залишитися без уваги, особливо в розпал економічної кризи, є рецептом збільшення ухилення від сплати податків, політичної нестабільності та інших небажаних результатів.
Але якщо з нею поводитися невміло, фіскальна децентралізація майже напевно посилить цю недовіру, спричинивши такий хаос, який зараз очевидний на субнаціональному рівні в Сполучених Штатах. Ступінь скорочення охорони здоров’я, освіти, поліції та інших основних послуг є вражаючою, про що можна легко дізнатися з американської преси. Крім величезних людських витрат, ці різкі скорочення ставлять під загрозу здатність Америки вийти з рецесії та відновити своє лідерство в новій промисловій революції. Імітація неоліберального підходу режиму Буша до місцевих фінансів призвела б до скорочення субнаціонального державного сектора та призвела б до катастрофи для Японії.
Перешкоди
Однією з головних перешкод, що стоїть на шляху поступової фіскальної децентралізації в Японії, є Міністерство фінансів. Міністерство фінансів є центральним гравцем і воліє просто скоротити субсидії, а не передавати податкову базу. З його точки зору, існує величезний тягар національного боргу, який необхідно погасити, і всі джерела доходу є важливими. Це занепокоєння посилюється тим фактом, що збір податків знаходиться на історично низькому рівні. Крім того, у поєднанні з нерухомістю галузевих міністерств тиск Мінфіну на скорочення призводить до упередженості в бік збереження статус-кво або компромісу щодо скорочень.
Іноді в скупість Мінфіну просто важко повірити. Так було зі звітом Комісії з дослідження фіскальної системи, одного з внутрішніх аналітичних центрів міністерства, від 6 червня. Звіти зазвичай сприймаються як відображення точки зору міністерства. У цьому останньому звіті запропоновано, щоб на додаток до скорочення субсидій для місцевих жителів, вони були обтяжені часткою державного боргу. Місцеві органи влади вже мають власний борг у розмірі 200 трильйонів ієн, тому ця пропозиція виглядала не так, як обурлива спроба створити козиру для переговорів і притупити рух до деволюції.
Загалом на боці загального підходу Міністерства фінансів є багато аналітиків приватного сектору та неоліберальних науковців, які стали все більш присутніми в японських дослідницьких комісіях за останні кілька років. Рада з питань реформи децентралізації не є винятком, оскільки більшість із 11 її членів виступає за Мінфін на основі неоліберальної ідеології чи організаційних зв’язків. До складу комісії також входять кілька представників місцевих органів влади та великого прогресивного крила державних фінансів японської академії. Ця дуже різна суміш точок зору виявилася поза межами компромісу, оскільки неоліберали та орієнтовані на Мінфін представники розробили пропозицію, яка передбачає скорочення субсидій зараз і відкладення переміщення бази оподаткування на потім, коли економіка стане на шлях сталого зростання.
Голосування щодо цієї пропозиції відбулося 3 червня, і йому передували тижні відкритої критики в пресі. Міністр із загальних справ, чиє міністерство контролює фіскальне здоров’я місцевих органів влади, зайшов настільки далеко, що закликав орієнтованого на Мінфін голову комісії піти у відставку, коли з’ясувалась схема пропозиції. Крім того, в день голосування четверо членів комісії скликали прес-конференцію відразу після неї і засудили її зміст. Окрім змісту звіту, причиною надзвичайних політичних суперечок є той факт, що звіт може визначити порядок денний наступної реформи політики, якщо не буде протилежного тиску на користь реальної децентралізації.
З моменту голосування в пресі щоденно з’являється маса повідомлень, в яких детально описується місцева опозиція цьому підходу. По всій країні потужні організації губернаторів префектур, мерів та інших місцевих представників скликали надзвичайні збори та відкрито заявили про свою опозицію. Цей постійний дощ негативної реакції, схоже, має певний ефект, оскільки міністр фінансів був змушений заявити про свою підтримку фіскальної децентралізації в принципі та деяких конкретних змін податкової бази на практиці. Але він все ще наполягає на тому, щоб лише 70% грошової вартості конкретних субсидій фінансувалося за рахунок передачі податкової бази. Це може здатися щедрим, але насправді означатиме чисте скорочення трансфертів місцевим органам влади на понад 4 трильйони ієн (33 мільярди доларів США). Наслідком цього буде перекладання на місцеві органи влади значної частки зростаючих витрат, пов’язаних зі старінням, освітою, безпекою та іншими проблемами, і водночас вони позбавлятимуться належного податкового простору для оплати цього.
Після того, як звіт Ради з реформи децентралізації було передано прем’єр-міністру Коїдзумі, процес переходить до Економічної та фіскальної ради. Раду очолює Коїдзумі, але керує Такенака Хейзо, державний міністр з питань економічної та фіскальної політики у фінансових справах, якого, у свою чергу, консультує впливовий неоліберальний вчений. Співвідношення сил в інституції припускає продовження руху до прямого скорочення, але ще невідомо, чи вистачить Коїдзумі протистояти опозиції, яка включає практично всіх представників субнаціонального уряду, а також важковаговиків ЛДП, які представляють витрати міністерств. Протистояння міністерств-видаткових бюджетів можна вважати постійним, оскільки вони та їхні афілійовані інтереси неминуче програють через децентралізацію. Тому вибір полягає в тому, чи обрати позицію Мінфіну, чи позицію більшості органів місцевого самоврядування. Враховуючи силу риторики проти перерозподілу в сучасній Японії, ми можемо побачити, як найближче оточення Коїдзумі намагається виробити пропозицію, яка буде достатньо привабливою для великих міст, таких як Токіо та Осака, щоб переконати їх підтримати її. Це призведе до того, що бідніші сільські адміністрації поглинуть основну частину будь-яких скорочень через їхню обмежену базу.
Логіку Мінфіну про те, що більше для них означає менше для нас, легко зрозуміти, але недалекоглядно, оскільки скорочення субсидій призведе до фіскального скорочення сектору місцевого самоврядування. В економіці, яка переживає дефляцію та, ймовірно, уже прямує до рецесії, це не дуже гарна ідея. Цей підхід, підкріплений половинчастим неолібералізмом радників Коїдзумі, може звести нанівець будь-які надії на реальні реформи, а також створити ризик фіскального хаосу на субнаціональному рівні, якщо його запровадити. Протягом наступних кількох тижнів ми побачимо, чи зможе здоровий глузд повернутися.
Юкіко Ямадзаки, кандидат політичних наук, Університет Квінс, Канада. Зараз запрошений дослідник в Інституті економічних досліджень Університету Ріккьо, досліджуючи свою докторську дисертацію про політичну економію фіскальної децентралізації в Японії.
Ендрю Девіт, доцент кафедри політики державних фінансів на факультеті економіки Університету Ріккьо.
Ця стаття була написана для Japan Focus.
ZNetwork фінансується виключно завдяки щедрості своїх читачів.
Задонатити