Eftersom missuppfattningar är vanligt förekommande är en grundläggande handledning om logiken och konsekvenserna av reglering, koldioxidskatter och omsättbara tillstånd för koldioxidutsläpp användbar. Förhoppningsvis kommer detta att rätta till några vanliga missförstånd om vad olika politik gör och inte gör, och hjälpa vänsterpartister och miljöpartister som inte är professionella ekonomer att undvika att bli slagna på pannan när de debatterar miljöpolitik med vanliga ekonomer som ofta inte delar deras värderingar och prioriteringar.
Anta att den amerikanska regeringen beslutar att minska koldioxidutsläppen med 10 % nästa år. Konceptet med likvärdiga föroreningspolitik är mycket användbart. "Ekvivalent" betyder att politiken resulterar i samma totala minskning av utsläppen. Vad denna "handledning" undersöker är möjliga likvärdiga policyer för att minska koldioxidutsläppen: En regleringsmetod som kräver en minskning av utsläppen med 10 % från alla källor, en koldioxidskatt fastställd på en nivå som uppnår en 10 % total minskning av utsläppen och ett tak och handelsprogram där antalet utskrivna tillstånd tillåter endast 90 % av förra årets totala utsläpp är motsvarande politik – de uppnår alla samma 10 % totala minskning av utsläppen. Men även om dessa tre politikområden alla uppnår samma totala utsläppsminskning kommer vi att upptäcka att de skiljer sig åt i andra viktiga avseenden.
reglering
Den regulatoriska strategin skulle vara att beordra varje källa i USA som släpper ut koldioxid att minska sina egna utsläpp med 10 %. Många ekonomer protesterar mot detta tillvägagångssätt av två förnuftiga skäl: (1) Denna politik misslyckas med att minimera kostnaderna för samhället för att uppnå en 10-procentig minskning av de totala utsläppen om det finns skillnader i "reduktionskostnader" mellan källor. Anta till exempel att en källa som släpper ut koldioxid kan minska utsläppen till hälften av vad det kostar en annan källa att minska sina utsläpp. Det är ineffektivt att kräva att den andra källan, för vilken minskningskostnaderna är högre, minskar utsläppen med samma procentandel som den första källan, för vilken minskningskostnaderna är lägre. Eftersom det finns betydande skillnader i reduktionskostnader mellan olika källor som släpper ut koldioxid är denna kritik mot regleringsstrategin för att minska koldioxidutsläppen väl tagen. (2) Att beordra alla källor att minska utsläppen med 10 % ger inget incitament för någon källa att söka efter ny teknik som skulle kunna minska dess utsläpp med mer än 10 % – oavsett hur billig det kan vara.
Det finns ytterligare ett problem med det reglerande synsätt som vanliga ekonomer sällan påpekar, men som borde vara ett problem för oss till vänster. Regleringsmetoden får inte källor som i vårt exempel fortsätter att släppa ut 90 % av koldioxiden de släppte ut föregående år att betala för den kostnad som deras utsläpp fortsätter att belasta oss andra. Med andra ord implementerar det reglerande tillvägagångssättet inte principen "förorenaren betalar" som miljöaktivister med goda skäl försvarar. I själva verket drar det reglerande tillvägagångssättet en godtycklig linje. Den säger att de sista 10 % av utsläppen från varje källa är så skadliga att de måste förbjudas helt, medan de första 90 % av utsläppen inte kostar samhället någonting, och därför bör källor vara fria att släppa ut 90 % av sina tidigare nivåer utan betalning eller ursäkt. Men detta stämmer inte överens med fakta. Faktum är att så länge som källor vill släppa ut mer koldioxid i aggregatet än vad som är förenligt med klimatstabilitet, så innebär det en kostnad för samhället när någon släpper ut någon koldioxid. I själva verket ursäktar regleringspolitiken 90 % av de socialt kostsamma utsläppen. Ett annat sätt att se på frågan är att det reglerande tillvägagångssättet implicit ger källor en laglig äganderätt att släppa ut 90 % av vad de släppte ut tidigare, men upphäver det som hade varit deras de facto äganderätt att släppa ut de senaste 10 %. Regleringen skapar med andra ord en värdefull ny laglig äganderätt, ger 90 % av denna äganderätt till de som släpper ut koldioxid, reserverar endast 10 % av den nya äganderätten för oss andra och hindrar alla från att sälja sin nya äganderätt. oavsett hur fördelaktig affär de kan erbjudas.
En andra typ av reglering kräver användning av speciell teknik och förbjuder användning av annan teknik. Till exempel kan alla nya kolförbränningskraftverk krävas för att inkludera en ny process som binder och lagrar alla koldioxidutsläpp, och befintliga anläggningar kan få en viss tid att skaffa den nya kollagringskapaciteten. Eller byggnader kan krävas för att inkludera mer isolering eller tätningsmedel för energibesparing. När det bästa svaret tar en viss form som regeringen enkelt kan avgöra, eller när företag misslyckas med att göra förändringar trots att de kommer att visa sig lönsamma över tid, kan denna typ av reglering vara mycket effektiv. Och man kan rimligen hävda att många av de mest framgångsrika miljöpolitiken hittills har varit av detta slag.
Men det faktum att de som hävdar teknisk expertis när det gäller alternativa tekniker för att producera och konsumera energi ofta är oense om vad de rekommenderar — eller åtminstone är oense om vilka förändringar som bör prioriteras och mandateras först — talar för att teknisk reglering när det gäller energiproduktion och konsumtionen kanske inte är så uppenbar som dess anhängare ofta antar. Eftersom det finns många olika sätt att producera och spara energi, eftersom billigaste medel ofta är olika för olika källor och svåra för utomstående att identifiera, och eftersom företag ofta reagerar mer eller mindre förnuftigt på prissignaler, använder en prismekanism för att inducera företag att hitta sina egna billigaste sätt att följa efterlevnaden har uppenbara fördelar.
Koldioxidskatter
Ett alternativt sätt att uppnå en minskning med 10 % är att införa en skatt på koldioxidutsläpp. Regeringen skulle behöva använda trial and error för att hitta nivån för att fastställa en koldioxidskatt för att uppnå en total minskning av utsläppen på 10 %. Det finns dock en koldioxidskatt – ett visst antal dollar per ton koldioxid som släpps ut – som skulle uppnå en total minskning av koldioxidutsläppen med 10 % i USA.
Logiken med en koldioxidskatt är att tvinga producenterna att ta hänsyn till samhällets kostnad för sina koldioxidutsläpp, precis som de måste ta hänsyn till kostnaden för att använda arbetskraft och knappa råvaror. Arbets- och resursmarknaderna får producenterna att betala för den arbetskraft och de råvaror de använder, men såvida inte regeringen tar ut en koldioxidskatt behöver ingen betala för den skada som deras utsläpp orsakar. Följaktligen ignorerar producenterna i avsaknad av en koldioxidskatt de sociala kostnaderna för sina utsläpp för att maximera sina vinster. En koldioxidskatt försöker "internalisera" denna annars försummade, negativa "externa" effekt så att producenterna tar hänsyn till den.
När alla som släpper ut koldioxid betalar samma skatt per utsläppsenhet kommer de med lägre reningskostnader att finna det i deras intresse att minska utsläppen med mer än de med högre reningskostnader. Detta innebär att en koldioxidskatt fördelar minskningarna mellan utsläpparna på ett sätt som minimerar kostnaden för att uppnå den totala minskningen på 10 %. Det betyder också att alla källor har ett incitament att utveckla ny teknik för att ytterligare minska, oavsett hur mycket de redan har minskat.
En koldioxidskatt får uttryckligen "förorenare att betala". Det tvingar de som vill släppa ut växthusgaser att betala oss andra (i form av en koldioxidskatt) för att vi använder en knapp, värdefull resurs – utrymme i den övre atmosfären där för mycket kol redan lagras. Åtminstone i teorin har varje medborgare i USA samma anspråk på skatteintäkterna från den federala regeringen. Så implicit tilldelar en koldioxidskatt 100 % av vad som tidigare var en tvetydig äganderätt som vanemässigt tillägnades av förorenare utan att fråga om lov – rätten att släppa ut koldioxid i atmosfären – till alla medborgare på lika villkor.
Omsättbara tillstånd för koldioxidutsläpp
Även om de ofta missförstås, är varje halva av denna policy ganska enkel. Tillstånd: Alla som släpper ut koldioxid måste enligt lag ha tillstånd för att göra det. Om jag släpper ut 246 ton, och om ett tillstånd tillåter mig att släppa ut ett ton, måste jag äga 246 tillstånd. Om jag äger 246 tillstånd men släpper ut mer än 246 ton bryter jag mot lagen – precis som jag skulle göra om jag fångade 6 öringar när mitt fisketillstånd bara tillät mig att fånga 5 öringar – och jag är föremål för vilket straff som helst för överträdelse inrättas som en del av koldioxidtillståndslagen. Bytbart: Alla som äger ett tillstånd är fritt att sälja det till vem de vill, och alla som vill köpa ett tillstånd är fritt att köpa det av alla som är villiga att sälja det till dem. Det finns med andra ord en "fri marknad" för tillstånden att släppa ut kol där alla är "fria" att göra vilka ömsesidigt godtagbara avtal de önskar.
Så om USA:s regering vill minska koldioxidutsläppen med 10 % behöver den bara skriva ut 10 % färre tillstånd än antalet ton koldioxid som släpptes ut i USA förra året. Att förklara dessa tillstånd som "omsättningsbara" på en "fri marknad" är dock inte detsamma som att bestämma hur tillstånden ska fördelas i första hand. Många antar att när regeringen säger att det kommer att finnas en marknad för utsläppsrätter betyder det att regeringen kommer att sälja tillstånden på en auktion där alla är fria att komma och köpa. Men detta är inte den enda möjligheten, och har tyvärr sällan varit fallet.
Före 2008 gavs alltid huvuddelen av föroreningstillstånden bort gratis till företag som släppte ut föroreningarna. Det förfarande som används kallas "farfarssystemet" som ger tillstånd gratis till förorenare baserat på deras andel av tidigare utsläpp. Till exempel, enligt farfarssystemet, om ett företag var ansvarigt för 28 % av alla koldioxidutsläpp förra året skulle det utan kostnad få 28 % av alla utskrivna tillstånd. Ett annat sätt att tänka på hur farfarssystemet fungerar är att varje källa till koldioxidutsläpp i vårt exempel skulle få, utan kostnad, tillstånd som är tillräckliga för att täcka 90 % av vilken mängd de än hade släppt ut föregående år. Det skulle vara deras oväntade rikedomsvinst som de är fria att använda som de vill. De skulle kunna använda alla sina tillstånd själva, sälja en del av dem på tillståndsmarknaden om de bestämmer sig för att minska utsläppen med mer än 10 %, eller lägga till de tillstånd som de fick gratis i den ursprungliga farfarsdistributionen genom köp på tillståndsmarknaden om de bestämmer sig för att släppa ut mer än 90 % av vad de släppte ut förra året.
Det första undantaget från att använda farfarssystemet för att distribuera tillstånd var North East Regional Greenhouse Gas Initiative där praktiskt taget alla tillstånd nyligen såldes på auktion. Men att sälja tillstånd på auktion istället för att ge bort tillstånd gratis är tyvärr inte den nya normen. I sitt nuvarande utkast efterlyser Western Climate Initiative fortfarande en stor andel av tillstånden gratis till stora kolanvändare i västerländska stater. Europa ger fortfarande bort de flesta koldioxidtillstånden gratis till källor. Och även om kandidaten Obama krävde en 100-procentig auktion och president Obama fortsätter att tala för auktioneringstillstånd, kräver de nuvarande utkasten till Waxman-Markey klimatlag som behandlas i kongressen att ge bort 85 % av tillstånden gratis till storsäljare och användare av fossila bränslen. Det är klart att vi är långt ifrån att vinna kampen om att sluta ge bort tillstånd gratis.
I många avseenden kommer handelbara koldioxidtillstånd leda till att källor agerar på samma sätt som en koldioxidskatt gör. Om jag vill släppa ut mer koldioxid måste jag ha fler tillstånd. Om jag inte äger tillräckligt med tillstånd måste jag köpa mer på tillståndsmarknaden — vilket är kostsamt. Men även om jag äger tillräckligt med tillstånd för att förorena så mycket jag vill, är det fortfarande kostsamt för mig att släppa ut koldioxid eftersom ju mer jag släpper ut desto färre koltillstånd kan jag sälja med vinst till andra på tillståndsmarknaden. Under både en koldioxidskatt och ett tak- och handelstillståndsprogram finns det en "möjlighetskostnad" när källor släpper ut mer koldioxid. Och om priset för ett tillstånd att släppa ut ett ton koldioxid är detsamma som skatten på ett ton koldioxid är alternativkostnaden för att släppa ut mer koldioxid i båda fallen. Med andra ord, i teorin, omsättbara koldioxidtillstånd ger samma effektivitetsfördelar som koldioxidskatter – de minimerar den totala kostnaden för att uppnå en 10 % minskning av koldioxidutsläppen och ger incitament att utveckla renare teknik för att minska ens koldioxidavtryck eftersom lägre utsläpp ger färre koldioxidtillstånd att köpa, eller fler tillstånd att sälja. (1)
Det finns dock ett stort underförstått antagande som vanliga ekonomer gör när de hävdar att ett handelbart tillståndsprogram är lika effektivt som en skatt: De antar att den faktiska tillståndsmarknaden kommer att fungera som den ideala marknaden i vanliga ekonomiska läroböcker. I den sannolika händelse att tillståndsmarknaden inte kommer att vara perfekt konkurrenskraftig och/eller inte alltid kommer att nå sitt jämviktspris omedelbart, är en skattepolitik överlägsen en motsvarande tak- och handelspolitik av effektivitetsskäl. Dessutom, om en oreglerad finanssektor gör tillstånd för koldioxidutsläpp till en del av sina spekulativa spel, finns det all anledning att frukta att koldioxidmarknaden skulle bli föremål för bubblor och krascher, och därför vara mycket mindre effektiv än en motsvarande koldioxidskatt eftersom den skulle misslyckas att skicka en konsekvent och korrekt prissignal. Ur samhällets perspektiv är dessutom de vinster som handlare gör på koldioxidmarknaden en extra "administrativ kostnad" utöver skattepolitikens.
Av dessa skäl föredrar många politiska ekonomer, inklusive jag, i allmänhet en skatt framför ett likvärdigt tillståndsprogram. Tyvärr kunde de som försökte avvärja klimatförändringarna inte vinna politiskt stöd för koldioxidskatter som var nära nog höga för att ge efter motsvarande minskningar av koldioxidutsläpp som forskare kunde vinna till stöd för ett program som begränsar utsläppen. Därför står vi nu tyvärr inför ett val mellan en effektivare koldioxidskatt som kommer att minska utsläppen mycket mindre eftersom den blir alldeles för låg, och en mindre effektiv tak- och handelspolitik som kommer att minska utsläppen mycket mer eftersom forskarna har flyttat mycket lägre kepsar i mitten av förhandlingsbordet.
Som en koldioxidskatt, ett tak och program för handelstillstånd där alla tillstånd auktioneras ut implementerar principen "förorenaren betalar" och fördelar nya äganderätter på lika villkor till alla medborgare. Den som vill släppa ut koldioxid måste betala för det privilegiet genom att köpa tillstånd för att göra det på en statlig auktion. Ett koldioxidtak och handelsprogram tar en tvetydig äganderätt – rätten att släppa ut koldioxid i atmosfären – och omvandlar den uttryckligen till en laglig äganderätt. Medan denna "rätt" tidigare tillägnades alla som ville eftersom ingen motsatte sig, är äganderätten inkapslad i koldioxidtillstånd under ett program för gränser och handel. Om 100 % av tillstånden säljs på auktion tilldelas äganderätten uttryckligen alla medborgare på lika villkor eftersom alla medborgare, åtminstone i teorin, har samma anspråk på den federala regeringens inkomster. Men om tillstånd ges bort kostnadsfritt – som de alltid har varit med det enda undantaget från det nyligen genomförda North East Regional Greenhouse Gas Initiative – tilldelas den nya, lagliga äganderätten den som får dem. Enligt farfarssystemet tilldelas den nya äganderätten till dem som släpper ut kol i proportion till sin andel av tidigare utsläpp. Att de som får tillstånden enligt farfarssystemet kan välja att sälja dem eller köpa fler av dem på tillståndsmarknaden innebär helt enkelt att de som uttryckligen tilldelats denna nya rikedom är juridiskt fria att göra med den som de vill.
Utdelning
Alla tre policyerna – reglering, skatter och omsättbara tillstånd – kommer att öka energikostnaderna, och mycket av dessa kostnader kommer att överföras på energianvändare, inklusive hushåll. Samtidigt som vi vill ge starka incitament för att minska energiförbrukningen, vill vi inte att hushållen, och särskilt låginkomsthushåll, ska bära bördan av att avvärja klimatförändringar. Tanken med en "utdelning" är att "återbära" åtminstone en del av alla intäkter som regeringen får tillbaka till hushållen för att stå för dessa ökade kostnader. Det är viktigt att inse att varken reglering eller ett farfarstillståndsprogram genererar några nya statliga intäkter att rabattera. Å andra sidan genererar både en koldioxidskatt och ett handelbart tillståndsprogram där 100 % av tillstånden säljs på auktion samma mängd nya intäkter som kan användas för detta och andra ändamål.
(1) Det finns en version av handelbara koltillstånd som, åtminstone i teorin, ger exakt samma resultat som en likvärdig koldioxidskatt. Om regeringen auktionerade ut 100 % av koldioxidtillstånden, och om tillståndsmarknaden var perfekt konkurrenskraftig och omedelbart nådde sitt jämviktspris, skulle resultaten av de två policyerna inte bara vara "likvärdiga" de skulle vara identiska. I båda fallen skulle varje källa minska sina utsläpp med exakt lika mycket eftersom alternativkostnaden för att misslyckas med att minska utsläppen skulle vara densamma – betala en skatt eller köpa tillstånd för samma belopp som skatten. I båda fallen skulle varje källa betala staten exakt lika mycket – i det ena fallet i skatt och i det andra fallet genom att köpa tillstånd på auktionen. Och i båda fallen skulle regeringen samla in samma summa av de totala intäkterna – i det ena fallet som skatteintäkter och i det andra fallet som intäkterna från en tillståndsauktion.