Пошто су заблуде уобичајене, користан је основни водич о логици и импликацијама регулације, пореза на угљеник и разменљивих дозвола за емисију угљеника. Надамо се да ће ово исправити неке уобичајене неспоразуме о томе шта различите политике раде, а шта не раде, и помоћи левичарима и еколозима који нису професионални економисти да избегну да буду пребијени када расправљају о еколошкој политици са мејнстрим економистима који често не деле њихове вредности и приоритете.
Претпоставимо да америчка влада одлучи да смањи емисију угљен-диоксида за 10% следеће године. Концепт еквивалентне политике загађења је веома користан. „Еквивалентно“ значи да политике резултирају истим укупним смањењем емисија. Оно што овај „туторијал“ истражује су могуће еквивалентне политике за смањење емисија угљен-диоксида: регулациони приступ који налаже смањење емисија од 10% из сваког извора, порез на угљеник постављен на ниво који постиже укупно смањење емисија од 10% и ограничење и трговински програм где број штампаних дозвола дозвољава само 90% прошлогодишњих укупних емисија еквивалент политике – све оне постижу исто укупно смањење емисија од 10%. Међутим, док све ове три политике постижу исто укупно смањење емисија, открићемо да се разликују у другим важним аспектима.
Регулација
Регулаторни приступ би био да се нареди сваком извору у САД који емитује угљен-диоксид да смањи сопствене емисије за 10%. Многи економисти се противе овом приступу из два разумна разлога: (1) Ова политика не успева да минимизира трошак за друштво за постизање 10% смањења укупних емисија ако постоје разлике у „трошкови смањења“ међу изворима. На пример, претпоставимо да један извор који емитује угљен-диоксид може смањити емисије за половину онога што кошта други извор да смањи своје емисије. Неефикасно је захтевати да други извор, за који су трошкови смањења емисија већи, смањи емисије за исти проценат као и први извор, за који су трошкови смањења емисије нижи. Пошто постоје значајне разлике у трошковима смањења емисија између различитих извора који емитују угљен-диоксид, ова критика регулаторног приступа смањењу емисије угљен-диоксида је добро прихваћена. (2) Наредба свим изворима да смање емисије за 10% не даје подстицај било ком извору да тражи нове технологије које би могле да смање његове емисије за више од 10% — без обзира колико јефтине биле.
Постоји додатни проблем са регулаторним приступом који мејнстрим економисти ретко истичу, али који би требало да забрине оне међу нама на левици. Регулаторни приступ не тера изворе који, у нашем примеру, настављају да емитују 90% угљен-диоксида који су емитовали претходне године, да плате трошкове које њихове емисије настављају да намећу нама осталима. Другим речима, регулаторни приступ не примењује принцип „загађивач плаћа“ који се залажу за заштиту животне средине са добрим разлогом. У ствари, регулаторни приступ повлачи произвољну линију. Каже да је последњих 10% емисија из сваког извора толико штетно да се морају потпуно забранити, док првих 90% емисија не кошта друштво ништа, и стога извори треба да буду слободни да емитују 90% својих претходних нивоа без плаћања или извињење. Али ово није у складу са чињеницама. Чињеница је да све док извори желе да емитују више угљен-диоксида у агрегату него што је у складу са стабилношћу климе, кад год неко емитује било какав угљен-диоксид, то представља трошак за друштво. У ствари, регулаторна политика оправдава 90% друштвено скупих емисија. Други начин да се сагледа ово питање је да регулаторни приступ имплицитно даје изворима законско имовинско право да емитују 90% онога што су емитовали раније, али поништава оно што је било њихово де фацто имовинско право да емитују последњих 10%. Другим речима, пропис ствара вредно ново законско право својине, даје 90% овог имовинског права онима који емитују угљен-диоксид, задржава само 10% новог имовинског права за нас остале и забрањује свима да продају своја нова имовинска права без обзира на то колико им се може понудити користан посао.
Друга врста прописа налаже коришћење одређених технологија и забрањује употребу других технологија. На пример, од свих нових електрана на угаљ би се могло захтевати да укључе нови процес који секвестрира и складишти све емисије угљеника, а постојећим постројењима би се могло дати одређено време да стекну нови капацитет складиштења угљеника. Или би се од зграда могло захтевати да садрже више изолације или заптивача за уштеду енергије. Када најбољи одговор поприми одређени облик који влада може лако да одреди, или када предузећа не успевају да изврше промене иако ће се временом показати профитабилним, ова врста регулативе може бити веома ефикасна. И може се разумно тврдити да су многе од најуспешнијих политика заштите животне средине до сада биле ове врсте.
Међутим, чињеница да се они који захтевају технолошку експертизу у погледу алтернативних технологија за производњу и потрошњу енергије често не слажу око онога што препоручују — или се барем не слажу око тога које промене би требало да буду приоритетне и обавезне прве — сугерише да технолошка регулатива у погледу производње енергије а потрошња можда није тако очигледна као што њени присталице често претпостављају. Пошто постоји много различитих начина за производњу и уштеду енергије, пошто су средства најниже цене често различита за различите изворе, и да их је странцима тешко идентификовати, и пошто предузећа често реагују мање или више разумно на сигнале цена, користећи механизам цена за подстицање предузећа да пронађу своја најјефтинија средства за усаглашеност има очигледне предности.
Царбон Такес
Алтернативни начин да се постигне смањење од 10% је увођење пореза на емисије угљен-диоксида. Влада би морала да користи покушаје и грешке да пронађе ниво за постављање пореза на угљеник како би се постигло укупно смањење емисија од 10%. Међутим, постоји порез на угљеник – неки број долара по тони емитованог угљен-диоксида – који би постигао укупно смањење емисије угљен-диоксида за 10% у САД.
Логика пореза на угљеник је да примора произвођаче да узму у обзир трошкове за друштво због својих емисија угљен-диоксида, као што морају да узму у обзир трошкове коришћења радне снаге и оскудних сировина. Тржишта рада и ресурса терају произвођаче да плаћају за рад и сировине које користе, али осим ако влада не уведе порез на угљеник нико не мора да плати за штету коју изазивају њихове емисије. Сходно томе, у недостатку пореза на угљеник произвођачи игноришу друштвене трошкове својих емисија како би максимизирали свој профит. Порез на угљеник настоји да "унутрашњава" овај иначе занемарени, негативни "спољни" ефекат, тако да ће га произвођачи узети у обзир.
Када сви који емитују угљен-диоксид плаћају исти порез по јединици емисије, они са нижим трошковима смањења ће сматрати да је у њиховом интересу да смање емисије за више од оних са већим трошковима смањења. То значи да порез на угљеник распоређује смањења међу емитерима на начин који минимизира трошкове постизања укупног смањења од 10%. То такође значи да сви извори имају подстицај да развијају нове технологије за даља смањења без обзира колико су се већ смањиле.
Порез на угљеник експлицитно тера да „загађивачи плаћају“. Она приморава оне који желе да емитују гасове стаклене баште да плаћају нама осталима (у облику пореза на угљеник) за коришћење оскудног, вредног ресурса – простора у горњој атмосфери где је већ ускладиштено превише угљеника. Барем у теорији, сваки грађанин Сједињених Држава има једнако право на пореске приходе савезне владе. Дакле, имплицитно, порез на угљеник додељује 100% онога што је раније било двосмислено имовинско право које су загађивачи уобичајено присвајали без тражења дозволе – право на испуштање угљен-диоксида у атмосферу – свим грађанима на једнакој основи.
Дозволе за продају угљеника
Иако се обично погрешно схвата, свака половина ове политике је прилично једноставна. дозвола: Свако ко емитује угљен-диоксид мора по закону да поседује дозволе за то. Ако емитујем 246 тона, и ако ми дозвола дозвољава да емитујем једну тону, онда морам да поседујем 246 дозвола. Ако поседујем 246 дозвола, али емитујем више од 246 тона, кршим закон — баш као што бих био да сам уловио 6 пастрмки када ми је дозвола за риболов дозвољавала да уловим само 5 пастрмки — и подлежем било којој казни за кршење установљен је као део закона о дозволи угљеника. Традабле: Свако ко поседује дозволу може је слободно продати било коме кога изабере, а свако ко жели да купи дозволу може слободно да је купи од било кога ко је вољан да му је прода. Другим речима, постоји „слободно тржиште“ за дозволе за емитовање угљеника где је свако „слободан“ да склапа било које обострано прихватљиве послове који желе.
Дакле, ако влада Сједињених Држава жели да смањи емисију угљеника за 10% све што треба да уради је да одштампа 10% мање дозвола од броја тона угљеника које су прошле године емитоване у Сједињеним Државама. Међутим, проглашавање ових дозвола „променљивим“ на „слободном тржишту“ није исто што и одлучивање о томе како да се дозволе уопште дистрибуирају. Многи претпостављају да када влада каже да ће постојати тржиште за емисионе дозволе то значи да ће влада продати дозволе на аукцији на којој сви могу слободно да дођу да купе. Али ово није једина могућност, и нажалост ретко је била случај.
Пре 2008. године највећи део дозвола за загађење је увек бесплатно даван фирмама које емитују загађивач. Коришћени поступак назива се „деда систем“ који загађивачима додељује бесплатне дозволе на основу њиховог удела у емисијама из прошлости. На пример, према систему деда, ако је компанија била одговорна за 28% свих емисија угљеника прошле године, добила би без накнаде 28% свих штампаних дозвола. Други начин да се размисли о томе како функционише деда систем је да би сваки извор емисије угљеника у нашем примеру добио, без накнаде, дозволе довољне да покрије 90% било које количине коју су емитовали претходне године. То би био њихов неочекивани добитак од богатства који су слободни да користе како желе. Могли би сами да искористе све своје дозволе, да неке од њих продају на тржишту дозвола ако одлуче да смање емисије за више од 10% или да додају на дозволе које су бесплатно добили у почетној дед дистрибуцији кроз куповину на тржишту дозвола ако одлучују да емитују више од 90% онога што су емитовали прошле године.
Први изузетак од коришћења дед система за дистрибуцију дозвола била је Североисточна регионална иницијатива за гасове стаклене баште где су скоро све дозволе недавно продате на аукцији. Али продаја дозвола на аукцији уместо бесплатног поклањања дозвола, нажалост, није нова норма. У свом тренутном нацрту, Западна климатска иницијатива и даље позива на бесплатно давање великог процента дозвола великим корисницима угљеника у западним државама. Европа и даље бесплатно поклања већину дозвола за угљеник изворима. И иако је кандидат Обама позвао на аукцију од 100%, а председник Обама наставља да говори у корист аукцијских дозвола, тренутни нацрти закона о клими Ваксман-Марки који се разматрају у Конгресу позивају на бесплатно давање 85% дозвола великим продавцима и корисници фосилних горива. Јасно је да смо далеко од победе у борби за престанак давања дозвола бесплатно.
У многим аспектима, разменљиве дозволе за угљеник ће довести до тога да се извори понашају на исти начин као порез на угљеник. Ако желим да емитујем више угљен-диоксида, морам да имам више дозвола. Ако немам довољно дозвола, морам да купим више на тржишту дозвола — што је скупо. Али чак и ако поседујем довољно дозвола да загађујем онолико колико желим, и даље ми је скупо да емитујем угљен-диоксид јер што више емитујем, мање угљеничних дозвола могу да продам за профит другима на тржишту дозвола. И у оквиру пореза на угљеник и програма ограничења и трговинских дозвола постоји „опортунитетни трошак“ када извори емитују више угљен-диоксида. А ако је цена дозволе за емисију једне тоне угљен-диоксида иста као порез на тону угљен-диоксида, опортунитетни трошак емисије веће количине угљен-диоксида је у оба случаја исти. Другим речима, теоретски, разменљиве дозволе за угљеник дају исте предности у погледу ефикасности као и порези на угљеник – минимизирају укупне трошкове постизања 10% смањења емисија угљен-диоксида и пружају подстицаје за развој чистијих технологија за смањење угљичног отиска будући да мање емисије остављају мање дозвола за куповину угљеника, или више дозвола за продају. (1)
Међутим, постоји главна имплицитна претпоставка коју мејнстрим економисти праве када тврде да је програм издавања дозвола једнако ефикасан као и порез: они претпостављају да ће стварно тржиште дозвола функционисати као идеално тржиште у главним економским уџбеницима. У вероватном случају да тржиште дозвола неће бити савршено конкурентно и/или неће увек успети да тренутно достигне своју равнотежну цену, пореска политика је супериорнија од еквивалентне горње границе и трговинске политике на основу ефикасности. Штавише, ако нерегулисани финансијски сектор учини да дозволе за емисију угљеника део својих шпекулативних игара, постоје сви разлози за бојазан да би тржиште угљеника било подложно балонима и краховима, и стога би било много мање ефикасно од еквивалентног пореза на угљеник јер би пропало да пошаље доследан и тачан сигнал цене. Штавише, из перспективе друштва, профити које остварују трговци на тржишту угљеника представљају додатни „административни трошак“ осим пореске политике.
Из ових разлога многи политички економисти, укључујући и мене, углавном преферирају порез него еквивалентни програм дозвола. Нажалост, они који су желели да спрече климатске промене нису били у стању да добију политичку подршку за порезе на угљеник који су скоро довољно високи да би донели еквивалент смањење емисија угљеника пошто су научници успели да победе у подршци програму који ограничава емисије. Стога смо, нажалост, сада суочени са избором између ефикаснијег пореза на угљеник који ће смањити емисије далеко мање јер ће бити пренизак и мање ефикасне границе и трговинске политике која ће смањити емисије много више јер су научници отишли много ниже. капе у средину стола за преговарање.
Као порез на угљеник, ограничење и програми трговинских дозвола где се лицитирају све дозволе спроводи принцип „загађивач плаћа“ и расподељује нова имовинска права на равноправној основи свим грађанима. Свако ко жели да емитује угљен-диоксид мора да плати ту привилегију куповином дозволе за то на државној аукцији. Ограничење угљеника и програм трговине узима двосмислено право својине – право на испуштање угљен-диоксида у атмосферу – и експлицитно га трансформише у законско право својине. Док је ово „право“ раније присвојио свако ко је желео јер се нико није противио, у оквиру програма ограничења и трговине, право својине је садржано у дозволама за угљеник. Ако се 100% дозвола прода на аукцији, право својине се изричито додељује свим грађанима на једнакој основи, јер сви грађани, барем у теорији, имају једнако право на приходе савезне владе. Међутим, ако се дозволе дају бесплатно – као што је увек било са изузетком недавне Регионалне иницијативе за гасове стаклене баште за североисток – ново, законско право својине се додељује ономе ко их добије. Према систему деда, нова имовинска права се додељују онима који емитују угљеник сразмерно њиховом уделу у претходним емисијама. Чињеница да они који добијају дозволе по систему деда могу изабрати да их продају или купе више на тржишту дозвола једноставно значи да они којима је изричито додељено ово ново богатство имају законску слободу да с њим раде како желе.
Дивиденде
Све три политике – регулатива, порез и дозволе којима се може трговати – повећаће трошкове енергије, а велики део тих трошкова ће бити пребачен на кориснике енергије, укључујући домаћинства. Иако желимо да пружимо снажне подстицаје за смањење потрошње енергије, не желимо да домаћинства, а посебно домаћинства са ниским приходима, сносе терет спречавања климатских промена. Идеја "дивиденде" је да се "поврати" барем део прихода које влада добије назад домаћинствима да би покрила ове повећане трошкове. Важно је схватити да ни прописи ни програм издавања дозвола не стварају никакве нове владине приходе за рабат. С друге стране, и порез на угљеник и програм разменљивих дозвола где се 100% дозвола продаје на аукцији стварају исти износ нових прихода који се могу искористити за ове и друге сврхе.
(1) Постоји једна верзија разменљивих дозвола за угљеник која, барем у теорији, даје потпуно исте резултате као еквивалентни порез на угљеник. Када би влада продала 100% дозвола за угљеник, и ако би тржиште дозвола било савршено конкурентно и одмах достигло своју равнотежну цену, резултати две политике не само да би били „еквивалентни“, они би били идентични. У оба случаја би сваки извор смањио своје емисије за потпуно исти износ јер би опортунитетни трошак неуспеха смањења емисија био исти – платити порез или купити дозволу за исти износ као порез. У оба случаја би сваки извор држави платио потпуно исти износ – у једном случају порез, ау другом случају куповином дозвола на аукцији. И у оба случаја влада би прикупила исти износ укупног прихода – у једном случају као порески приход, ау другом као приход од аукције за издавање дозвола.