Dziś polityka ochrony środowiska w USA wydaje się beznadziejnie spolaryzowana. Liberałowie i postępowcy starają się utrzymać, a czasami wzmacniać ustawodawstwo dotyczące ochrony środowiska, podczas gdy prawicowcy są niezmiennie przeciwni, dążąc nawet do pozbawienia finansowania kluczowych instytucji, takich jak EPA. Ta skrajna polaryzacja, w ramach której antyekologizm stał się częścią kulturowego i politycznego aparatu prawicy, jest zjawiskiem nowym i, miejmy nadzieję, krótkotrwałym.1
We wczesnych latach ruchu ekologicznego republikańscy politycy, sprzymierzeni z entuzjastami spędzania czasu na świeżym powietrzu i niektórymi przedstawicielami świata korporacji, często popierali przyjęcie przepisów dotyczących ochrony środowiska. W przypadku niektórych wynikało to głównie z tego, że woleli przewidywalny i stosunkowo plastyczny zestaw jednolitych zasad od panującej pod koniec lat 1960. tendencji w kierunku coraz bardziej rygorystycznych przepisów i karania procesów sądowych na szczeblu stanowym i lokalnym. Ale dla innych po prawej stronie spektrum po prostu trzeba było coś zrobić z niekontrolowanym zanieczyszczeniem, które sprawiało, że oddychanie powietrzem, picie wody lub życie w pobliżu zanieczyszczających gałęzi przemysłu było niezdrowe.2
Sprzeciw rozpoczął się niemal natychmiast po ustanowieniu różnych agencji i przepisów zajmujących się ochroną środowiska i trwał pod wpływem obu partii politycznych. Pod koniec lat 1970. Jimmy Carter powołał Radę Regulacyjną, której celem było „usprawnienie” przepisów federalnych na żądanie zainteresowanych stron. Ale to administracja Ronalda Reagana jako pierwsza podjęła próbę demontażu przepisów środowiskowych. Jego administrator EPA zasłynął z zakulisowych układów z urzędnikami z branży i ostatecznie zrezygnował pod zarzutem obrazy Kongresu. Sekretarz spraw wewnętrznych Reagana, osławiony James Watt, domagał się masowego przekazania ziem federalnych pod kontrolę prywatnych interesów.
Zanim starszy George Bush objął urząd w 1988 r., reakcja na antyekologiczne ekscesy Reagana osiągnęła niemal punkt krytyczny. Troska o środowisko była najwyższa od dawna; roczny budżet dziesięciu największych amerykańskich grup zajmujących się ochroną środowiska wzrósł w latach 50. ponad 1980-krotnie, z niecałych 10 milionów dolarów do 514 milionów dolarów.3 Ankieterzy podali, że Amerykanie zdecydowaną większością popierają większą ochronę środowiska, nawet jeśli oznaczało to wyższe podatki lub utratę lokalnych miejsc pracy.4 Do roku 1990, kiedy ekolodzy zbierali się, aby uczcić dwudziestą rocznicę pierwszego Dnia Ziemi, w amerykańskich salach konferencyjnych wyłaniał się nowy rodzaj polityki ochrony środowiska, jawnie korporacyjny ekologizm, wychwalający zalety kapitalistycznego „wolnego rynku” i sugerowający, że dostosowania w osobisty styl życia wynikający z „zielonego” konsumpcjonizmu był lepszym sposobem na ograniczenie zanieczyszczeń i realizację celów środowiskowych przy jednoczesnym zwiększaniu zysków. Jeśli wydaje się to znajome, dzieje się tak dlatego, że te same podejścia w dalszym ciągu kształtują dzisiejsze dyskusje na temat polityki ochrony środowiska.
Wczesne „wolnorynkowe” interpretacje ekologii zostały zaproponowane przez dyrektorów korporacji, takich jak dyrektor generalny DuPont Edgar Wollard i Jim Rogers z Duke Power, a także neoliberalnych ekonomistów, takich jak Julian Simon, który doradzał prawicowo-libertariańskiemu Cato Institute. Parafrazując Simona, Terry Anderson z Instytutu Hoovera na Uniwersytecie Stanforda opisał „wolnorynkową ekologię” jako sposób pokazania, w jaki sposób „ludzka pomysłowość stymulowana przez siły rynkowe znajduje sposoby radzenia sobie z ograniczeniami zasobów naturalnych”.5 Kontynuował:
Ogólnie rzecz biorąc, ekologia wolnorynkowa kładzie nacisk na pozytywne bodźce związane z cenami, zyskami i przedsiębiorczością, w przeciwieństwie do ekologii politycznej, która kładzie nacisk na negatywne bodźce związane z regulacjami i podatkami.6
Busha program środowiskowy Seniora został opracowany przez zespół kierowany przez ekonomistę z Harvardu Roberta Stavinsa, który kierował zespołem doradców o nazwie Project 88, którego celem było zaproponowanie nowych inicjatyw środowiskowych obejmujących zachęty rynkowe jako uzupełnienie przepisów. Projekt 88 połączył ekologów, naukowców i urzędników rządowych z przedstawicielami Chevron, Monsanto, ARCO i innych dużych korporacji, a jego sztandarowym osiągnięciem politycznym była zmiana ustawy o czystym powietrzu w 1990 r., środka, który po raz pierwszy wprowadzono do prawa Stanów Zjednoczonych czasu na praktykę zezwalania firmom na kupno i sprzedaż „prawa” do zanieczyszczeń.7
Tematem dnia były kwaśne deszcze, spowodowane głównie emisją dwutlenku siarki z elektrowni na Środkowym Zachodzie, które dryfują na wschód i tworzą warunki, które powodują, że gleby, rzeki i jeziora są zbyt kwaśne, aby podtrzymać życie. Wprowadzone przez Busha poprawki do ustawy o czystym powietrzu umożliwiły firmom, które zredukowały emisję dwutlenku siarki w jednym zakładzie, otrzymanie kredytów wymienialnych na wyższą emisję w innym miejscu. Kredyty te można było sprzedać z zyskiem innym firmom, które nie spełniały norm emisyjnych lub chciały budować nowe elektrownie. Była to pierwsza próba wprowadzenia handlu uprawnieniami do emisji na poziomie krajowym, pierwsza ustanawiająca uprawnienia, którymi można swobodnie handlować jako towar, i po raz pierwszy podejście to zostało skodyfikowane w prawie jako centralny element dużego programu regulacyjnego.
Do dziś entuzjaści rynku wychwalają program Agencji Ochrony Środowiska (EPA) jako udany przykład tego, jak handel uprawnieniami do emisji może pomóc w obniżeniu kosztów przestrzegania zasad ochrony środowiska. Jednak w praktyce pokazał pewne przewidywalne cechy zasadniczo sztucznego, nowego rynku towarowego, w tym zdecydowaną dominację głównych graczy i zniekształcenie kompromisów między zachowaniem rynku a zgodnością z przepisami. Ostatecznie potwierdziło, że regulacje pozostają znacznie skuteczniejszym sposobem osiągnięcia celów środowiskowych. W tym przypadku państwowe organy regulacyjne ds. przedsiębiorstw użyteczności publicznej odegrały znacznie ważniejszą rolę w powodzeniu programu kwaśnych deszczy niż system handlu uprawnieniami, podobnie jak niepowiązane zachęty, które obniżyły koszt węgla o niskiej zawartości siarki. Kilka krajów europejskich osiągnęło znacznie szybsze redukcje emisji siarki bez programu handlowego. Jednak dla zwolenników programu, w szczególności Freda Kruppa, przedsiębiorczego i zdecydowanie probiznesowego dyrektora wykonawczego Environmental Defense Fund, jego głównym osiągnięciem było przygotowanie gruntu pod znacznie ambitniejszy program handlowy: system globalnych, zbywalnych uprawnień dla emisji gazów cieplarnianych, które ostatecznie zostały zapisane w Protokole z Kioto ONZ.8
Początki handlu uprawnieniami do emisji
Kiedy ówczesny wiceprezydent Al Gore przemawiał na konferencji klimatycznej Organizacji Narodów Zjednoczonych w Kioto w 1997 r., zaproponował, aby Stany Zjednoczone podpisały nowe porozumienie w sprawie redukcji emisji gazów cieplarnianych pod dwoma warunkami: obowiązkowe redukcje wyniosą mniej więcej połowę pierwotnie proponowanych redukcji oraz aby były one wdrażane poprzez rynkowy handel uprawnieniami do emisji pomiędzy różnymi przedsiębiorstwami i pomiędzy krajami. W ramach tak zwanego modelu „ograniczenia i handlu” przedsiębiorstwa, które nie osiągnęły swojego limitu redukcji emisji, mogą łatwo zakupić różnicę od innego posiadacza pozwolenia, który szybciej zredukował emisję, lub zainwestować w projekty nominalnie redukujące emisję za granicą. Chociaż Stany Zjednoczone nigdy nie przyjęły Protokołu, reszta świata musiała żyć z konsekwencjami interwencji Gore'a w Kioto, która stworzyła, co dziennikarz George Monbiot trafnie określił jako „bujny rynek fałszywych cięć emisji”.9Na przykład unijny system handlu uprawnieniami do emisji zaowocował nowymi, ogromnymi dotacjami dla zanieczyszczających korporacji, przy jedynie skromnych redukcjach emisji i cenie rynkowej, która obecnie oscyluje w przedziale zaledwie 2-3 euro za tonę dwutlenku węgla.10
Próba wprowadzenia handlu uprawnieniami do emisji do prawa USA w latach 2009–10 w dużej mierze padła ofiarą prawicowej fobii podatkowej. Jak na ironię, zwolennicy jakiejkolwiek formy prawodawstwa klimatycznego zdecydowali się przedstawić tę zorientowaną rynkowo alternatywę jako po prostu kolejny wariant podatku od emisji dwutlenku węgla – właśnie to podejście wielu ekonomistów uważa za bardziej prawdopodobne, aby osiągnąć rzeczywiste redukcje, ale zostało odrzucone przez ekspertów jako politycznie niewykonalne . Jak zobaczymy, do jego upadku przyczyniło się wiele aspektów proponowanego amerykańskiego programu handlowego, w tym rosnący sceptycyzm ze strony wielu ekologów. Najpierw jednak należy zbadać intelektualne korzenie tego podejścia.
Teoretyczne początki handlu uprawnieniami do emisji sięgają wczesnych lat sześćdziesiątych XX wieku, kiedy menedżerowie przedsiębiorstw dopiero zaczynali rozważać konsekwencje zanieczyszczenia i wyczerpywania się zasobów. Od czasu prac Arthura Pigou na Uniwersytecie w Cambridge w latach dwudziestych XX wieku ekonomiści byli świadomi zanieczyszczenia środowiska jako ekonomicznego „zewnętrznego efektu”, któremu można zaradzić za pomocą różnych podatków i opłat. Ekonomista szkoły chicagowskiej Ronald Coase opublikował w 1960 r. artykuł, w którym bezpośrednio kwestionował ten pogląd i zamiast tego zasugerował bezpośrednią równoważność pomiędzy szkodami spowodowanymi zanieczyszczeniami a stratami w biznesie, które mogą wynikać z regulacji zanieczyszczeń. „Prawo do zrobienia czegoś, co ma szkodliwy skutek” – argumentował Coase – „jest także czynnikiem produkcji”.11 Zaproponował, aby środki regulujące produkcję oceniać na równi z wartością transakcji rynkowych, które te regulacje mają zmienić, argumentując, że to rynek powinien zawsze determinować optymalną alokację zasobów.
Kanadyjski ekonomista JH Dales, powszechnie uznawany za twórcę handlu zanieczyszczeniami, posunął dyskusję o dwa kroki dalej. Z jednej strony wzmocnił pogląd Pigowia, że pobieranie opłat za zanieczyszczenia w formie opłaty za utylizację lub podatku jest skuteczniejsze niż regulacje lub subsydiowanie alternatywnych technologii. Następnie jednak, jako rozszerzenie tego argumentu, Dales zaproponował „rynek praw do zanieczyszczeń” jako prostszy administracyjnie i mniej kosztowny sposób wprowadzania opłat za zanieczyszczenie. „Wydaje się jasne, że program praw do zanieczyszczeń wymagałby znacznie mniej działań policji niż którykolwiek z pozostałych, o których dyskutowaliśmy” – zasugerował Dales – propozycja uderzająco sprzeczna z doświadczeniami światowymi od czasów protokołu z Kioto.12 W 1972 roku ekonomista z Kalifornijskiego Instytutu Technologii, David Montgomery, przedstawił szczegółowy model matematyczny, który miał wykazać, że rynek pozwoleń na zanieczyszczanie środowiska rzeczywiście osiąga punkt równowagi, w którym pożądany poziom jakości środowiska osiąga się możliwie najniższym kosztem.13
W połowie lat siedemdziesiątych nowa amerykańska Agencja Ochrony Środowiska (EPA) aktywnie eksperymentowała z handlem zanieczyszczeniami, początkowo w drodze umów pośrednictwa, w ramach których agencja umożliwiała firmom kompensowanie zanieczyszczeń z nowych obiektów przemysłowych poprzez redukcję istniejących emisji w innym miejscu lub negocjacje z inną firmą w sprawie Zrób tak. Wydaje się jednak, że prawdziwym przełomem był rok 1970 Harvard Law Review artykuł Stephena Breyera, obecnie uważanego za dziekana liberalnego skrzydła Sądu Najwyższego Stanów Zjednoczonych. Przyjmując pogląd najbardziej nieugiętych zwolenników wolnego rynku, Breyer zaproponował, że regulacje są właściwe tylko w takim stopniu, w jakim pomagają odtworzyć warunki rynkowe „hipotetycznie konkurencyjnego świata”. Rozwiązując szereg problemów, od kontroli zanieczyszczeń po regulacje dotyczące linii lotniczych, Breyer przedstawił szerszemu gronu decydentów koncepcję „zbywalnych praw do zanieczyszczania” jako wykonalnego substytutu regulacji.14
W połowie lat 1980. dobrze znany Fundusz Obrony Środowiska (EDF) przeżywał kryzys tożsamości. Konkurenci, tacy jak Rada Obrony Zasobów Naturalnych i fundusz prawny Sierra Club (obecnie Earth Justice), odnosili większe sukcesy w sporach dotyczących ochrony środowiska, w których EDF również był pionierem. Ekonomiści zatrudnieni w EDF zaczęli przejmować stery i przeciągnęli na swoją stronę Freda Kruppa, nowo mianowanego dyrektora wykonawczego organizacji.15 Salwa otwierająca Kruppa była publikacją z 1986 roku w „ Wall St. Dziennik opowiadanie się za zorientowaną na rozwiązania „trzecią falą” ekologii.
Wkrótce EDF ściśle współpracowało z korporacjami, od 3M po McDonald's, aby pomóc zreformować niektóre z ich najbardziej marnotrawnych praktyk i zaproponować rynkowe substytuty regulacji w obszarach od zanieczyszczenia powietrza i ochrony rybołówstwa po federalną politykę górniczą i wypasu.16 Wszystko to przedstawiono jako możliwe przedłużenie „sukcesu” programu kwaśnych deszczy. W czasach Clintona EDF wspierała poboczne porozumienia NAFTA dotyczące ochrony środowiska i proponowała podejście oparte na kosztach i korzyściach w przypadku umieszczania na listach gatunków zagrożonych. W 2006 r. byli głównym inicjatorem sojuszu, Amerykańskiego Partnerstwa na rzecz Działań Klimatycznych (USCAP), które połączyło grupy ekologiczne z niektórymi największymi i najbardziej zanieczyszczającymi korporacjami, próbując wywrzeć wpływ na federalną politykę klimatyczną.17
Handel węglem
Ograniczenia programu EPA dotyczącego kwaśnych deszczy nie powstrzymały starszego ekonomisty EDF, Daniela Dudka, od wcześniejszej propozycji, że ograniczony handel emisjami kwaśnych deszczy w USA jest odpowiednim „modelem w skali” dla znacznie ambitniejszego planu handlu światowego emisję dwutlenku węgla i innych gazów cieplarnianych.18 Al Gore poparł tę ideę w swojej bestsellerowej książce z 1992 roku pt. Ziemia w równowadzeoraz Richard Sandor, ówczesny dyrektor Chicago Board of Trade, największego rynku towarów w Ameryce Północnej, są współautorami badania dla Konferencji ONZ ds. Handlu i Rozwoju (UNCTAD), w którym potwierdzono międzynarodowy handel uprawnieniami do emisji.19 Następnie Sandor założył nieistniejącą już Chicago Climate Exchange, która w szczytowym okresie swojej działalności angażowała prawie 400 międzynarodowych firm i agencji publicznych w całkowicie dobrowolny amerykański rynek emisji dwutlenku węgla. Neoliberalni ekonomiści, tacy jak Sandor, Stavins i Dudek, wszyscy w znaczący sposób ukształtowali ostateczne ramy redukcji emisji z Kioto, które mają zostać wdrożone poprzez handel emisjami i offsety.
Od czasów Protokołu z Kioto kompensacja emisji dwutlenku węgla – głównie zagraniczne zakupy przewidywanych przyszłych redukcji emisji – stała się centralnym elementem „rynkowego” podejścia do globalnego ocieplenia. Larry Lohmann z brytyjskiej grupy badawczej CornerHouse szczegółowo pokazał, jak wysiłki mające na celu napędzanie inwestycji w projekty nominalnie redukujące emisje w innych częściach świata zostały nękane przez wirtualne tsunami o niezamierzonych konsekwencjach. Na przykład w ramach kompensacji emisji dwutlenku węgla dotowano przekształcanie rodzimych lasów w plantacje drzew monokulturowych oraz wydłużano żywotność zanieczyszczających obiektów przemysłowych i toksycznych składowisk śmieci w Azji i Afryce w zamian za jedynie stopniowe zmiany w ich działaniu. 20
Kompensacje często utrwalają te same nierówności, które stoją na drodze do bardziej sprawiedliwego i zrównoważonego świata. Niemieckie badanie z 2007 r. dotyczące zatwierdzonych przez ONZ projektów kompensacji emisji dwutlenku węgla wykazało, że co najmniej 40 procent, a aż 86 procent wszystkich projektów finansowanych w ramach offsetu prawdopodobnie i tak zostałoby zrealizowanych, co podważa twierdzenie o „dodatkowości”, czyli ma określić, które projekty kwalifikują się do certyfikowanych kredytów offsetowych.21 Nawet jeśli okazjonalnie wspierają korzystne projekty, kompensacja emisji gazów cieplarnianych pozwala korporacjom na odroczenie inwestycji w niezbędne redukcje emisji w kraju, co ostatecznie stanowi lukę we wszelkich obowiązkowych „limitach” emisji dwutlenku węgla. Umożliwiają one zanieczyszczającym gałęziom przemysłu kontynuowanie normalnej działalności, przyczyniając się jednocześnie – w najlepszym wypadku marginalnie – do ogólnej redukcji emisji.
W 2007 r. USCAP, zainicjowany przez EDF sojusz przyjaznych korporacjom grup ekologicznych z korporacjami takimi jak Alcoa, BP, Dow i DuPont, Duke Energy oraz „wielka trójka” amerykańskich producentów samochodów, rozpoczął kampanię mającą na celu kształtowanie polityki klimatycznej administracji Obamy. Podstawowe zasady grupy stały się głównymi elementami ustawy klimatycznej, która została przyjęta przez Izbę Reprezentantów Stanów Zjednoczonych dwa lata później: nacisk na cele długoterminowe, a nie krótkoterminowe; handel uprawnieniami do emisji; bezpłatna dystrybucja uprawnień dla zanieczyszczających korporacji; oraz hojną rezerwę offsetową umożliwiającą przedsiębiorstwom odroczenie krajowych redukcji emisji na długo w przyszłości.22
Do czasu, gdy Izba przyjęła w czerwcu 2009 roku ustawę klimatyczną dotyczącą ograniczenia i handlu, zawierała ona miliardy dolarów w postaci przysług specjalnych, zabraniała Agencji Ochrony Środowiska (EPA) stosowania ustawy o czystym powietrzu do regulowania emisji gazów cieplarnianych i pozwalała przedsiębiorstwom wywiązać się ze swoich zobowiązań w zakresie całkowitego ograniczenia emisji dwutlenku węgla poprzez zakup offsetów na co najmniej 20 lat.23 Wersja ustawy, która ostatecznie upadła w Senacie, pierwotnie opracowana przez senatorów Johna Kerry'ego, Joe Liebermana i Lindsey Graham, zawierała jeszcze bardziej rażące darowizny dla przemysłu naftowego, węglowego i nuklearnego.24 Dogłębne badanie całej porażki przeprowadzone przez harwardzką socjolog Thedę Skocpol słusznie zrzuciło dużą część winy za upadek ustaw klimatycznych na całe podejście USCAP, co ostatecznie doprowadziło do powstania ustawy, której prawie nikt nie mógł entuzjastycznie poprzeć.25
Chociaż perspektywy na znaczące ustawodawstwo klimatyczne w USA na razie przygasły, rynkowe podejście do środowiska w dalszym ciągu kwitnie, zarówno w świecie korporacji, jak i w kręgach bardziej postępowych. W latach 1990. pionier zielonego biznesu Paul Hawken porównał przedsiębiorstwa do żywych organizmów i uznał podatki Pigovian za „ścieżkę do innowacji”.26 Zasugerował, że odpowiednie połączenie podatków od zanieczyszczeń, nowych technologii i ulepszonych mierników dobrobytu gospodarczego może pomóc w uczynieniu przedsiębiorstw prawdziwą siłą postępu społecznego i środowiskowego. Od tego czasu sam Hawken stał się bardziej krytyczny wobec rynku, pokładając nadzieje w nowej konstelacji ruchów społecznych i ekologicznych.27 Jednak wielu innych nadal podąża jego śladami, twierdząc, że społecznie odpowiedzialne inwestowanie i „potrójne wyniki” (pieniężna, społeczna i środowiskowa) mogą w wystarczającym stopniu zmienić świat biznesu. Ekonomiści zajmujący się ochroną środowiska opracowali znacznie bardziej wyrafinowane miary kosztów i korzyści społecznych i środowiskowych, próbując zastąpić konwencjonalne obliczenia PKB bardziej szczegółowymi miarami „prawdziwego postępu”.
Jednakże wszystkie te podejścia służą przesłanianiu z natury antyekologicznego charakteru kapitalizmu. System, który koncentruje władzę polityczną i gospodarczą w rękach tych, którzy dążą do akumulacji kapitału bez ograniczeń, będzie w dalszym ciągu domagał się ekspansji i wzrostu, niezależnie od tego, jak bardzo potrafimy mierzyć nasz ślad ekologiczny. Konieczność wzrostu i akumulacji z kolei podwaja wpływ gospodarki na zagrożone ekosystemy Ziemi. Chociaż ekolodzy w dalszym ciągu pracują nad wykonalnymi, krótkoterminowymi rozwiązaniami problemu zanieczyszczenia, utraty różnorodności biologicznej i destabilizacji klimatu, istotne jest również, aby patrzeć w przyszłość w stronę prawdziwie ekologicznej i demokratycznej alternatywy zarówno w ekonomii, jak i polityce.
ZNetwork jest finansowany wyłącznie dzięki hojności swoich czytelników.
Darowizna