Terwijl bedrijven als Halliburton en Bechtel alle pers halen, zijn andere Amerikaanse bedrijven hard aan het werk om de juridische, economische, politieke en sociale instellingen van Irak opnieuw vorm te geven – en een VS-vriendelijke democratie in te luiden.
Sjeik Majid al-Azzawi was een trotse Irakees. Zijn kantoor, omgeven door zandzakken, prikkeldraad en hoge betonnen muren, leek meer op een militaire basis dan op een administratief gebouw. Maar zelfs de pikzwarte duisternis die het grootste deel van de dag door de gangen dwarrelde, kon de stemming van al-Azzawi niet temperen.
“We zijn erg blij om deel uit te maken van deze raad, ook al hebben we eenvoudige apparatuur”, zei het lid van de districtsraad van Rusafa in het centrum van Bagdad. “Het is de eerste keer voor alle leden van de regering, omdat het voorheen onmogelijk was.”
De Rusafa-raad is een van de honderden lokale proto-overheidsentiteiten die in heel Irak zijn opgericht door het Amerikaanse leger en het Amerikaanse Agentschap voor Internationale Ontwikkeling – via het particuliere Research Triangle Institute (RTI) – sinds het einde van de ‘grote strijd’ in mei. 2003. De rol van de in North Carolina gevestigde aannemer kwam in november aan het licht toen het hoofd van de Coalition Provisional Authority, L. Paul Bremer, zijn oorspronkelijke plan onthulde – dat later werd geschrapt – om de “soevereiniteit” terug te geven aan de Irakezen: de interim-regering zou worden gekozen via complexe caucuses in lokale raden waarvan de leden waren doorgelicht door RTI.
RTI maakt deel uit van een bataljon particuliere aannemers die door de Amerikaanse regering zijn ingehuurd voor de andere ‘wederopbouw’ van Irak. Terwijl Bechtel probeert bruggen en energiecentrales te herbouwen, proberen andere Amerikaanse bedrijven de juridische, economische, politieke en sociale instellingen van Irak zo te vormen dat ze bevorderlijk zullen zijn voor de Amerikaanse belangen. De meeste contracten worden door USAID gefinancierd als buitenlandse hulp, en zoals USAID de eerste is om toe te geven in zijn toepasselijk getitelde Foreign Aid in the National Interest: “alle hulp is politiek.” Buitenlandse hulp, zo zegt de website van USAID, heeft een tweeledig doel: “het bevorderen van de belangen van het Amerikaanse buitenlands beleid bij het uitbreiden van de democratie en vrije markten en tegelijkertijd het verbeteren van de levens van burgers in de ontwikkelingslanden.” In Irak rekruteert en mobiliseert USAID’s partner RTI Irakezen van wie zij hopen dat ze het Amerikaanse voorkeursbeleid zullen aandringen en verdedigen – zowel binnen de staat als in de civiele samenleving – in een soeverein Irak. Eén van hen was Sjeik al-Azzawi.
KLOPPEN OP DEUREN
Onder de eerste aannemers die na de invasie arriveerden, hebben RTI-medewerkers het land doorkruist op zoek naar wat het contract met USAID ‘de meest geschikte ‘legitieme’ en functionele leiders noemt. (In het oorspronkelijke contract staan aanhalingstekens rond ‘legitiem’.) Naast het opzetten van een systeem met vijf niveaus van lokale raden over het hele land, richt RTI ook tientallen niet-gouvernementele organisaties op en financiert deze. Hoe RTI – en zijn werkgever, de Amerikaanse overheid – ‘legitiem’ definieert, blijkt duidelijk uit de manier waarop het deze raden heeft samengesteld en heeft bepaald welk type NGO’s steun krijgt. “Wat we proberen te doen,” zei Fritz Weden van het USAID Office of Transition Initiatives, “is het identificeren van die groepen, die leiders waarmee je kunt samenwerken.”1
RTI klopte niet zomaar aan bij “pro-bezettings”-Irakezen die bereid waren de bezetter te dienen. Er was geen uniform proces. In het dorp Shemaya bij Sadr City lieten RTI en het leger de inwoners feitelijk stemmen uitbrengen, maar de kandidaten zouden ervoor hebben gezorgd dat alleen hun familieleden, stamleden en vrienden van de stemming op de hoogte waren. Er was geen algemene kiezerslijst. “Wij wisten niets van deze verkiezingen. We hoorden er plotseling over”, klaagde een stamleider die de winnende raadsvoorzitter beschuldigde van nepotisme en corruptie. In Balad, een stad ten noorden van Bagdad, beschuldigde Nabil Darwish Muhammad, een burgemeester die verder sympathiek stond tegenover de bezettingsautoriteiten, hen ervan de verkiezingen te manipuleren om hun kandidaat te bevoordelen.2 Zoals RTI-medewerker Christian Arandel toegaf op een forum in North Carolina: “Laat ons duidelijk zijn. Dit zijn geen verkiezingen. Er zijn allemaal selectieprocessen.”3 Bij deze selecties had het Amerikaanse leger, geleid door RTI, het laatste woord, ook al werden enkele lokale leiders geraadpleegd en in sommige gevallen vond er ook daadwerkelijk een stemming plaats.
Het Bagdad Citizen Advisory Council Handbook stelde expliciet dat de raadsleden “voor geen enkele specifieke termijn op enig moment mogen worden verwijderd of vervangen door een bevoegde vertegenwoordiger van de CPA of militaire commandant.” In Taji moesten de zelfbenoemde lokale gemeenschapshoofden, zoals op alle plaatsen waar een selecte groep Irakezen door RTI werd gevraagd om leiders op te pakken, hun lijst ter controle aan de CPA voorleggen. Na twee maanden schopten soldaten twee vermeende Baathisten eruit. “Ze zaten in een vergadering”, vertelt Kamal Ridha van de gemeenteraad van Tadzjikistan, “en de militaire commandanten vroegen hen om te vertrekken.”
Hazim al-Suhail, een medewerker van de Iraakse Wederopbouw- en Ontwikkelingsraad van het Pentagon die als partner van RTI de vergaderingen van de gemeenteraad van Taji bijwoonde, zei met trots: “Er zijn geen terroristen, geen criminelen en geen dieven in de gemeenteraden. .” In de gemeenteraad van Bagdad, waar RTI’s mediafunctionaris Amir Tamimi ook lid is, zijn “terroristen” verboden.
Volgens Tamimi droeg RTI leden van de lokale raden op om de ‘terroristen’ – een benaming die hij niet zou definiëren – door middel van ‘democratie’ eruit te schoppen door ze uit te stemmen. Dat deden ze.
Voorafgaand aan het selectieproces van RTI schafte de CPA alle lokale raden af die na de oorlog waren gevormd. “Ik ben niet tegen [verkiezingen], maar ik wil het doen op een manier die onze zorgen wegneemt”, zei Bremer. “Als je in een situatie als deze verkiezingen gaat houden, hebben de mensen die afwijzend zijn de neiging om te winnen”, legde hij uit.4 Een andere CPA-functionaris was directer toen hem werd gevraagd waarom er niet snel verkiezingen konden worden gehouden: “Er is niet genoeg tijd voor de gematigden om zich te organiseren.”5
De taak van RTI is ervoor te zorgen dat de ‘legitieme’ leiders – en niet de afwijzende of niet-gematigde leiders – de overhand krijgen. Deze missie dient het bredere doel van het opbouwen van een sociale basis van Irakezen die de voortdurende door de VS geleide bezetting kan verdragen, om zo die andere groepen te compenseren die vijandig of niet-coöperatief zijn. “Achter de nieuwe interesse van de Verenigde Staten om democratie naar het Midden-Oosten te brengen”, zegt Thomas Carothers, directeur van het Democracy Project bij de Carnegie Endowment for International Peace, “bestaat het centrale dilemma dat de machtigste, volksbewegingen de waar we ons diep ongemakkelijk bij voelen.”6
'DE JUISTE PERSONEN'
Een aanvulling op het werk van RTI is de National Endowment for Democracy (NED), een quasi-overheidsorgaan dat in de State of the Union-toespraak van George W. Bush in 100 een verhoging van de financiering door het Congres met 2004 procent beloofde. “Er vindt veel verandering plaats [in het Midden-Oosten]”, merkte NED-president Carl Gershman op tegen de Washington Times. “Wij weten de juiste mensen te bereiken.”
In Nicaragua waren in 1990 de juiste mensen afkomstig van de conservatieve oppositiepartij onder leiding van Violeta Chamorro, die met campagnefinanciering van de NED de strijd aanging met de Sandinistische president Daniel Ortega.7 In Venezuela in april 2002 was NED van mening dat het de juiste keuze had gemaakt door deze mensen te steunen. die een mislukte staatsgreep tegen Hugo Chavez organiseerde.8 In Irak is de NED opnieuw druk bezig met het zoeken naar de juiste mensen. Terwijl RTI mensen aan de basis rekruteert, hebben NED en haar dochterondernemingen het apparaat ontwikkeld voor talloze politieke formaties die naar verwachting zullen deelnemen aan de nationale verkiezingen die gepland zijn voor januari 2005 of die de geplande Constitutionele Vergadering die daarvoor zal worden gehouden, zullen verdringen.
In Bagdad zijn tientallen huizen gerenoveerd tot hoofdkwartier van nieuwe politieke partijen – waarvan er vele door de NED zijn ingericht. Maar NED verstrekt niet alleen maar contant geld. Sinds het begin van de bezetting hebben de NED-filialen, het International Republican Institute (IRI) en het National Democratic Institute (NDI), seminars over de ontwikkeling van politieke partijen en focusgroepdiscussies gehouden. Net als bij de door USAID gesponsorde ‘ontwikkelingsprogramma’s voor politieke partijen’ trainen de NED-seminars Irakezen in technieken van strategische planning, het opbouwen van de lokale en regionale structuren van de partij, het werven van leden, fondsenwerving en mediarelaties. Meer gevorderde niveaus houden zich bezig met electorale communicatiestrategieën, campagneplanning en kandidaten
rekrutering.9
De NDI heeft sessies gehouden om de sterke en zwakke punten van partijen te beoordelen en hun potentieel voor deelname aan verkiezingen te evalueren.10 De IRI is zelfs zo ver gegaan dat ze een database van partijen heeft opgesteld, met informatie over de kenmerken van elke groep, hun operatieregio's en schattingen van de partijen. hun lidmaatschappen.11 Minstens één van de partijen, de Vrije Republikeinse Partij, heeft zichzelf openlijk gepresenteerd als de Iraakse versie van de Amerikaanse Republikeinse Partij.
Partij.12
Ondertussen heeft de Amerikaanse regering via een gemeenschappelijk NED-kanaal, het Center for International Private Enterprise (CIPE) van de Amerikaanse Kamer van Koophandel, financiering verstrekt voor het opzetten van bedrijfsverenigingen in Irak. “Door als platform te dienen om de behoeften en belangen van het bedrijfsleven kenbaar te maken aan politieke besluitvormers, dragen bedrijfsverenigingen bij aan de groei van een participatief maatschappelijk middenveld en de ontwikkeling van een regelgevings- en beleidsklimaat dat bevorderlijk is voor particulier ondernemerschap”, aldus het rapport. Een van de organisaties die CIPE heeft opgericht, de Iraaks-Amerikaanse Kamer van Koophandel en Industrie, is erop gericht “een open markteconomie en een democratisch politiek systeem te bevorderen.”13
‘BESTE PRAKTIJKEN’
De indeling van het kantoor op de tweede verdieping van het Taji-administratiegebouw deed vermoeden dat daar een belangrijk persoon werkte. Aan drie muren stonden comfortabele banken voor gasten, aan de vierde kant stond een massief houten bureau en in het midden van de kamer stonden drie kleine tafeltjes waarop het koperen bord stond waarop de kleine kopjes thee stonden. Naast het zoeken naar de raadsleden was RTI ook verantwoordelijk voor het opknappen van hun kantoren. Het was een woensdag en in een stad waar de lichten uit zijn, het water niet stroomt en het afval niet wordt opgehaald, lagen er duizend taken te wachten om te worden uitgevoerd. Maar er was geen urgentie in wat de Tadzji-raadsleden in het kantoor verzamelden: roken en thee drinken.
Voor het doel waarvoor de raad is opgericht, hebben de raadsleden voortreffelijk werk verricht. Omdat ze helemaal geen echte macht hadden – niet over de begrotingen en zelfs niet over de vergaderschema’s14 – was het belangrijkste doel van de raden het afweren van de kritiek op het Amerikaanse leger en het kanaliseren van de politieke energie van de bevolking in niet-bedreigende richtingen. In Sadr City werd de wijkraad bijvoorbeeld ingezet om mensen te kalmeren nadat een Amerikaanse helikopter een vlag met religieuze betekenis had neergehaald.15 In de wijk Abu Nuwas had de wijkraad volgens een raadslid de taak om van deur tot deur te gaan om wapens te verzamelen.
Maar nadat (of als dat ooit gebeurt) de bommen niet meer ontploffen, zouden de VS graag zien dat deze laag Irakezen de leiding neemt. Om hen daartoe in staat te stellen, heeft de CPA een grootschalige landelijke les gegeven over de verschillende componenten van ‘democratie’. Veel forums en workshops werden georganiseerd door RTI en andere aannemers en bijgewoond door gemeenteraadsleden en NGO-leiders. In Najaf was er een workshop over ‘Constitutionele democratie: wederopbouw van de samenleving in een democratisch tijdperk’.16 Volgens een persbericht van de CPA werden in heel Irak ‘Tribal Democracy Centers’ opgezet om sjeiks en stamleiders aan te moedigen de vereiste lessen te volgen. . Elke week, na vlagceremonies op basis- en middelbare scholen, kregen leraren van ‘democratie’ vijf minuten de tijd om verschillende concepten toe te lichten.17 In de noordelijke stad Erbil, waar de lessen veel verder gevorderd waren, kwamen Irakezen uit de regering en het maatschappelijk middenveld media en het bedrijfsleven namen deel aan een zesdelige reeks van ‘economische ontwikkelingsklinieken’ voor het diagnosticeren van de ‘potentiële rol van Erbil in de wereldeconomie’.18
Wat voor soort ‘democratie’ moesten de Iraakse stagiairs beheersen? Larry Diamond, een senior adviseur van de CPA en voormalig mededirecteur van NED, gaf een voorproefje tijdens een lezing aan de Hilla University in januari 2004. Volgens het persbericht van de CPA vertelde Diamond zijn toehoorders dat een basiselement van ‘democratie’ het een “markteconomie” en een van de meest fundamentele rechten is het recht op eigendom – een standpunt dat wordt bevestigd door USAID. Dit vraagt op zijn beurt om een soort democratie waarin sociale gelijkheid geen noodzakelijk doel is en waarin ongelijkheid juist noodzakelijk kan zijn. Zoals Samuel Huntington het zegt:
“De politieke democratie is duidelijk verenigbaar met ongelijkheid in zowel rijkdom als inkomen, en kan in zekere zin afhankelijk zijn van dergelijke ongelijkheid…. Het definiëren van democratie in termen van doelen als economisch welzijn, sociale rechtvaardigheid en algemene economische gelijkheid is niet…erg
nuttig.” 19
Terwijl zij deze fundamentele lessen in zich opnamen, zouden de Irakezen vervolgens de operationele details leren. RTI is contractueel verplicht om “best practices op het gebied van lokaal bestuur te identificeren, voor te bereiden en te verspreiden.”
‘BIJZONDERE EXPERTISE’
“We presenteren onszelf niet omdat we u advies kunnen bieden, of we presenteren onszelf niet omdat dit de beste manier is om iets te doen…. We hebben in veel landen ervaring met het doen van soortgelijk soort werk, en daarom proberen we te zeggen: 'Naar onze ervaring zijn hier enkele best practices'', legde een RTI-functionaris uit op een USAID-evenement in Washington.20 Uit de gegevens uit tientallen andere landen, zoals verzameld uit verschillende USAID- en RTI-documenten, blijkt wat zij als de beste praktijken beschouwt.
In Midden- en Oost-Europa was RTI betrokken bij het toedienen van ‘shocktherapie’ aan voormalige Sovjetblokstaten, waardoor de lokale overheden in de richting van een open markteconomie werden bewogen. In Rusland, Oekraïne, Kazachstan en Kirgizië nam het land deel aan de privatisering van meer dan 150,000 staatsbedrijven. In Oekraïne ontwikkelden RTI-‘adviseurs’ het beleid voor het vaststellen van de prijzen van lokale diensten. In Roemenië, waar het er trots op is de invoering van een nieuwe wet op de gemeentelijke financiën veilig te stellen, heeft RTI een vereniging van gemeentelijke ambtenaren opgericht en hen ‘begeleid’ bij het lobbyen voor een nieuwe nationale wetgevende structuur voor lokale overheden door hen de ‘beste praktijken’ te leren. ”
RTI verstrekte wat het omschreef als ‘hulp met grote impact’ aan nationale ministeries en gemeentelijke verenigingen die het Bulgaarse begrotingsdecentralisatiebeleid bepalen en drong aan op de goedkeuring van een ‘gemeentebegrotingswet’ en een ‘gemeentelijke leningswet’. RTI beweerde ‘objectieve, onpartijdige hulp’ te bieden en kon met trots melden dat het – op dagelijkse basis – samenwerkte met functionarissen van het Bulgaarse ministerie van Financiën aan het opstellen van twee beleidsdocumenten over decentralisatie. Door aan te dringen op de privatisering van het Bulgaarse onderwijssysteem beweert het ook te hebben geholpen bij het bepalen van de onderwijsstandaard die elke leerling krijgt, gegeven de onderhoudskosten. In Polen ontwikkelde het opleidingsprogramma's over het beheer van water- en afvalwatervoorzieningen. Bij het privatiseren en herstructureren van de huisvestingsmaatschappij van één stad ging RTI zelfs zo ver dat zij voorbeelden van bedrijfsstatuten en procedures voor de aandeelhoudersvergadering aan het onlangs geprivatiseerde bedrijf verstrekte.
In Indonesië trainde RTI bureaucraten om “lokale waterbedrijven te herstructureren tot winstgevende entiteiten” door Indonesische stadsbewoners te verplichten voor diensten te betalen. In Pakistan kreeg RTI onlangs een contract van USAID om het onderwijssysteem van het land te privatiseren.21 In Zuid-Afrika gaat RTI prat op het opstellen van de grondwetswijziging uit 2001, ondertekend door president Thabo Mbeki, waardoor gemeenten leningen kunnen verstrekken. De Zuid-Afrikaanse regering beweerde dat de Municipal Infrastructure Investment Unit, die gemeenten hielp bij het verkrijgen van financiering voor hun lokale infrastructuur via publiek-private partnerschappen, deel uitmaakte van een overheidsinstantie. Het werd in feite gecreëerd en gerund door mensen van RTI.22 De aannemer voerde proefdemonstraties uit van het geprivatiseerde beheer van vast afval in Tunesië.
RTI voerde soortgelijk werk uit in het Caribisch gebied en Midden-Amerika, inclusief Guatemala en El Salvador, maar ook in Ghana, Haïti, Honduras, Swaziland, Korea en Portugal. Deze lange ervaring heeft RTI reden gegeven om reclame te maken voor zijn marktniche. “We hebben bijzondere expertise in het helpen voorbereiden van publiek-private partnerschappen op korte en lange termijn voor de financiering en het beheer van gemeentelijke diensten zoals watervoorziening, sanitaire voorzieningen, afvalbeheer, energie en transport”, aldus de website van het bedrijf.
BOUTEN EN MOEREN
Gezien dit trackrecord is het duidelijk wat “best practices” voor RTI zijn. Betaald door de USAID heeft RTI geen andere keuze dan de richtlijnen te volgen die de website van het agentschap duidelijk maakt: “De bescherming en bescherming van de economische vrijheid vormt de kern van de juridische en institutionele hervormingsactiviteiten van USAID.” In zijn contracten met USAID werkt RTI steevast aan het herzien van lokale overheden om ze vriendelijker te maken voor de particuliere sector.
Als de puzzelstukken in Irak op hun plaats vallen, zullen de raadsleden en de NGO's binnenkort lessen volgen over de 'beste praktijken' van lokaal bestuur en, net als de vorige studenten van RTI, lesmateriaal krijgen zoals de World Bank Tool. voor deelname van de particuliere sector aan water en sanitaire voorzieningen. Als het eerdere gebruik van dit instrument enige indicatie is, zal zelfs de financiële spreadsheetsoftware die de Irakezen zullen moeten beheersen een specifiek doel dienen: het beoordelen van de kredietwaardigheid van hun gemeente. In Karbala hebben gemeenteraadsleden en bureaucraten al workshops gevolgd over ‘Management Accounting en Reporting voor een efficiënte en effectieve dienstverlening’.23
Wanneer de Irakezen uiteindelijk aan de basis van hun politieke systeem beginnen te werken, zal RTI bij elke stap aanwezig zijn, door ‘technische assistentie’ te verlenen bij het opstellen van wetten, ministeries te helpen complexe regelgeving te begrijpen en door te geven aan hun kiesdistricten, door hen te voorzien van ‘modelmodellen’. grondwettelijke bepalingen, waardoor ze gratis toegang krijgen tot advies van ‘consultants’, ze ‘technische’ studies en achtergronddocumenten overhandigen, enzovoort. Volgens de website van de aannemer: “Terwijl de CPA en de Iraakse Raad van Bestuur vooruitgang boeken in hun inspanningen om de nationale instellingen te versterken, nationaal beleid aan te nemen en uit te voeren, en een politiek systeem voor een toekomstig Irak te ontwerpen. RTI en onze partners werken eraan om ervoor te zorgen dat de kennisbasis die door onze veldactiviteiten wordt gegenereerd, belangrijke beslissingen vormt.” In het contract van RTI staat dat ze “de capaciteiten van NGO’s zullen versterken… om te pleiten voor lokaal voorkeursbeleid.”
USAID doet er alles aan om de Irakezen ervan te overtuigen dat deze maatregelen in hun belang zijn, omdat ze er zogenaamd voor zorgen dat het nieuwe Irak succes zal hebben in de wereldeconomie. “Globalisering en regionale integratie hebben landen geprofiteerd, ongeacht hun ontwikkelingsfase”, stelt het agentschap.24 Tegelijkertijd wijst USAID er snel op dat dit succes ook ten goede zal komen aan de VS. “Succesvolle ontwikkeling in het buitenland levert diffuse voordelen op. Het opent nieuwe, meer dynamische markten voor Amerikaanse goederen en diensten. Het creëert een veiliger en veelbelovender klimaat voor Amerikaanse investeringen.”25
Als Irak ‘de huidige California Gold Rush’ is, zoals voormalig CPA-directeur van de particuliere sector Tom Foley het noemde, dan probeert het stille bataljon van particuliere aannemers, geïllustreerd door RTI, de juridische en institutionele structuren op te zetten om ervoor te zorgen dat de bezetters het meeste goud krijgen. . “De zakelijke omstandigheden in Irak verbeteren elke dag, waardoor er voor het Amerikaanse bedrijfsleven een grotere kans ontstaat om vrijwel een onaangeboorde markt te verkennen”, merkte minister van Handel Don Evans op een gegeven moment vrolijk op.
IN HET NATIONALE BELANG
In dit ambitieuze plan passen RTI en andere contractanten in Irak toe wat de Amerikaanse regering heeft geleerd van tientallen jaren gebruik van buitenlandse hulp om ‘beleidshervormingen’ in tientallen landen over de hele wereld te bewerkstelligen.26
Volgens USAID vereist de succesvolle adoptie van door de VS gesteund beleid ‘politieke wil’ die uit drie bronnen kan komen: de staat of de heersende elites, het inheemse maatschappelijk middenveld, en buitenlandse regeringen en het maatschappelijk middenveld. Het is niet genoeg om zich alleen op de staat of de heersende elites te concentreren, zo leerde USAID. “Zelfs als staatselites hervormingen voorstellen – bijvoorbeeld om staatsindustrieën te privatiseren, het belastingstelsel te verbeteren of smokkel en omkoping hard aan te pakken – zijn deze hervormingen wellicht niet duurzaam tenzij de samenleving wordt geïnformeerd over de noodzaak ervan en wordt gemobiliseerd om ze te ondersteunen.” Het rapport Foreign Policy in the National Interest wijst erop. Dit verklaart waarom de VS ook erg enthousiast zijn over de ‘civil society’. “Georganiseerde druk van onderaf, in het maatschappelijk middenveld, speelt een essentiële rol bij het overtuigen van de heersende elites van de noodzaak van institutionele hervormingen om het bestuur te verbeteren”, merkt het rapport op.27
In Irak is het door de VS gesponsorde maatschappelijk middenveld bedoeld om als back-up te fungeren voor het geval de uiteindelijk gekozen regering weigert “hervormingen” door te voeren nadat de VS zijn vertrokken. “Wat we hopen is… dat er een matigende invloed zal zijn die een effect zal hebben op de manier waarop mensen op nationaal niveau ervoor kiezen zich te gedragen”, zei een USAID-functionaris. ‘Nu weten we… dat we meer dan zelfs maar een kans hebben om een deel van het extreme gedrag aan de top te matigen.’28 USAID is bot over de gevolgen: ‘Als er geen politiek engagement is voor democratische en bestuurshervormingen, moeten de Verenigde Staten de hervormingen opschorten overheidssteun en alleen samenwerken met niet-gouvernementele actoren.”29 Als de nieuwe Amerikaanse super-ambassade in Bagdad zijn wederopbouwfonds van 18.4 miljard dollar als een soort machtsinstrument zou gebruiken, zou het in de praktijk brengen wat USAID “harde liefde” noemt.30
Volgens het overzicht van USAID slagen ‘hervormingen’ niet als ‘hervormers’ er niet in slagen bredere kiesdistricten onder ‘belanghebbenden’ te organiseren. Dit is waar buitenlandse hulp om de hoek komt kijken. “Waar de politieke wil voor systemische hervormingen ontbreekt”, zegt het rapport, “is het belangrijkste wat buitenlandse hulp kan doen het versterken van de kiesdistricten voor hervormingen in het maatschappelijk middenveld.”31 Buitenlandse hulp zal worden gebruikt. om hen voor te lichten over het voorkeursbeleid en te leren over de ervaringen van andere landen, hun coördinatie met elkaar te verbeteren, hun vermogen om te lobbyen en zichzelf als experts te profileren te vergroten, en campagne te voeren voor meer steun. Belangengroepen zoals vakbonden, kamers van koophandel en denktanks, maar ook de massamedia, moeten het doelwit zijn.
Een cruciaal element voor het succes van ‘hervormingen’, benadrukt USAID, is de perceptie van ‘eigenaarschap’. De goedkeuring van ‘hervormingen’ mag niet worden gezien als van buitenaf opgelegd, zoals het structurele aanpassingsbeleid van het Internationale Monetaire Fonds of het beleid van een directe koloniale autoriteit. Het is belangrijk dat de “best practices” die de RTI de Irakezen leert, uiteindelijk zullen worden gezien als voorgesteld door de Irakezen zelf.
‘BELEIDSKAMPIOENEN’
Geleid door deze realisaties heeft USAID een stapsgewijze lijst met taken ontwikkeld om de kans te vergroten dat ‘hervormingen’ met succes worden omarmd. De eerste van deze taken is wat USAID ‘legitimatie’ noemt, of de middelen om ‘buy-in’ te krijgen van de mensen die gezien moeten worden als eigenaar van het beleid. In deze fase zou USAID de zogenaamde ‘beleidskampioenen’ moeten uitkiezen, van wie verwacht kan worden dat ze als de belangrijkste voorstanders van het beleid zullen optreden. Op basis van de ‘Policy Implementation Toolkit’ wordt van USAID-contractanten verwacht dat ze ‘stakeholderanalyses’ uitvoeren, omdat dit ‘managers helpt individuen en groepen te identificeren die belang hebben bij, of belang hebben bij, de uitkomst van een beleidsbeslissing.’
Om deze analyse uit te voeren, moeten USAID-contractanten een catalogus van belanghebbenden bijhouden en hen classificeren als ‘supporters’, ‘tegenstanders’ of ‘neutrale partijen’. Ze moeten ook prioriteit kunnen geven aan ‘welke groepen het belangrijkst zijn voor managers om te proberen te beïnvloeden’. Een meer geavanceerde versie van de analyse is wat USAID ‘politieke mapping’ noemt, die een grafische gids zou moeten bieden voor het politieke landschap waarmee een bepaald beleid wordt geconfronteerd. Dit instrument “maakt een fijnmaziger beoordeling mogelijk van de steun en oppositie waarmee beleidsimplementatie wordt geconfronteerd en stelt uitvoerders in staat na te gaan hoe verschillende implementatiestrategieën coalities van voor- en tegenstanders zouden kunnen herschikken.”32
Vermoedelijk hangen deze politieke kaarten ergens op het USAID-hoofdkwartier in de zwaar versterkte Groene Zone van Bagdad. Wat is een betere manier om gegevens te verzamelen voor ‘stakeholderanalyse’ en voor ‘politieke kartering’ dan alle gemeenteraadsvergaderingen bij te wonen of bij de ministeries te worden geplaatst, de leden en bureaucraten te observeren en aantekeningen te maken? RTI staat overigens onder contract om “een hoeveelheid kennis te ontwikkelen die essentieel is voor een effectieve programma-implementatie” door rapporten te maken over verschillende aspecten van de Iraakse samenleving, waaronder “gepast en legitiem leiderschap” en de “status van lokaal bestuur.” In een tijd waarin de Iraakse gouverneurs worden geselecteerd door “screeningscommissies” en niet door het volk in het algemeen, zou de informatie die RTI ter plekke verzamelt niet alleen nuttig moeten zijn om de pols van het volk te peilen, maar ook om “beleidskampioenen” te identificeren. onderschreven om posities in de regering of “tegenstanders” te kunnen marginaliseren en tegen te gaan.
De tweede taak is het ‘opbouwen van kiesdistricten’ of ‘het verkrijgen van actieve steun van groepen die de voorgestelde hervorming als wenselijk of heilzaam beschouwen’ en is bedoeld om ‘de tegenstand te verminderen of af te buigen van groepen die de voorgestelde hervormingsmaatregel als schadelijk of bedreigend beschouwen. ”33 Hier wordt de overvloed aan workshops en conferenties die de USAID organiseerde niet alleen nuttig als educatieve sessies, maar ook voor het opbouwen van consensus en het ontwikkelen van gemeenschappelijke actieplannen onder ‘beleidskampioenen’. “Het is van vitaal belang om op elke plaats groepen activisten op te zetten”, merkte RTI op uit zijn ervaringen in Oekraïne. Het opbouwen van consensus is van cruciaal belang omdat, zoals USAID opmerkt: “De bredere en meer aanhoudende consensus van de elite ten gunste van bestuurshervormingen, de grotere impact die democratie en bestuursprogramma’s doorgaans hebben.
hebben.”34
‘ENTRY PUNTEN’
In zekere zin hadden USAID en zijn contractanten het in Irak gemakkelijker moeten hebben. In de meeste andere landen waar USAID projecten heeft, heeft USAID geen andere keuze dan via bestaande instellingen te werken. Geconfronteerd met omstandigheden die vaak buiten haar controle liggen, moest USAID kansen aangrijpen zoals constitutionele hervormingen, het aannemen van wetsontwerpen of de implementatie van administratieve regelgeving om haar voorkeursbeleid door te voeren. In het jargon van USAID zijn dit de ‘toegangspunten’. Om zijn kansen te vergroten, krijgen contractanten van USAID de opdracht om op zoek te gaan naar ‘sympathieke’ ministers in de nationale regering of een voorzitter van een strategische parlementaire commissie in de wetgevende macht, en om verenigingen van gekozen functionarissen of bureaucraten op te richten. USAID noemt dit “kapitaliseren op nationale openstelling.”35
In Irak was het ‘toegangspunt’ de invasie. De ‘nationale opening’ was de ingestorte staat die in zijn kielzog achterbleef. Er zijn geen bestaande instellingen om doorheen te werken; de VS proberen ze van de grond af aan te creëren. Uit het puin van de gebombardeerde ministeriegebouwen verspreid over Bagdad werden door de bezettingsautoriteiten nieuwe overheidsinstanties ontworpen en gebouwd. De ‘legitieme leiders’ moeten niet worden geïdentificeerd en gecoöpteerd; ze moeten worden voorbereid en voorbereid. In andere landen moeten USAID-operatoren regeringen overhalen of effectief dwingen zich aan de ‘hervormingen’ te onderwerpen. In Irak waren zij de regering. Ondanks de “overdracht van de soevereiniteit” op 28 juni blijven zij aanzienlijke macht uitoefenen over de interim-regering. Het is niet nodig om aan de Iraakse wetten te sleutelen, omdat ze vermoedelijk op een schone lei zullen worden geschreven door de eerste gekozen regering. Dit alles is mogelijk dankzij de zeldzame kans die de oorlog biedt. In Irak was de eerste stap niet ‘legitimatie’ of ‘kiesdistrictopbouw’. Het was het gooien van bommen.
HOBBELD DOOR CONTRACTIE
Maar het is niet zo eenvoudig. Het geweld gericht tegen door RTI geselecteerde gemeenteraadsleden is slechts de meest dramatische maatstaf voor de moeilijkheden waarmee de USAID-programma's in Irak worden geconfronteerd. In april doodden anti-bezettingsmilitanten sjeik Majid al-Azzawi van de Rusafa-raad. De voorzitter van de raad, die ooit over degenen die buitenlandse soldaten aanvielen zei: ‘Het zijn geen verzetsmensen, het zijn terroristen’, raakte gewond.
Bovendien raken juist in het voorjaar van 2004 de mensen op wie de VS rekenen om geduld te prediken aan hun mede-Irakezen, op. “Ik wil dat de bezetting eindigt”, zei Abbas van de Tadzji-raad. ‘Het maakt me niet uit als ze me uit de raad schoppen’, antwoordde hij toen hij eraan werd herinnerd dat hij zulke dingen niet zou moeten zeggen. “Uiteindelijk zullen de VS Irak verlaten”, benadrukte Ridha, de voormalige raadsvoorzitter, met duidelijke onzekerheid in zijn stem. “We weten dat de Amerikanen niet iets zullen zeggen wat ze niet menen.” Toch waarschuwde Abbas: “Nu zijn we geduldig – voor een dag, voor een maand, voor een jaar. Maar wie weet wanneer er plotseling een revolutie zal komen?”
De raadsleden zijn niet louter marionetten. In veel gevallen chanteerden de VS de lokale bevolking praktisch om zich aan te melden voor de raden door hen te vertellen dat dit de enige manier was waarop ze diensten als elektriciteit en water konden krijgen, evenals fondsen voor de wederopbouw van scholen en klinieken. “In eerste instantie wilden we niet aan dezelfde tafel zitten als de coalitietroepen”, bekende Ridha. Maar omdat ze pragmatisch waren, deden ze dat uiteindelijk wel.
De bezettingsautoriteiten gebruikten ook angst om de lokale bevolking ertoe te bewegen hun kant te kiezen. Aan de ene kant speelden ze het mogelijke herstel van het Baath-bewind in de kijker als de Irakezen niet meewerkten. Zoals Ridha zei: “Ik wil in de gemeenteraad blijven, want als ik dat niet doe, zullen de Baathisten terugkeren.” Aan de andere kant benadrukten de bezettingsautoriteiten voortdurend de dreiging die uitgaat van religieuze partijen, door zichzelf af te schilderen als verdedigers van de mensenrechten – vooral de rechten van vrouwen – en het secularisme. De plotselinge toename van het aantal vrouwencentra en vrouwen-ngo’s getuigt van doelbewuste Amerikaanse inspanningen om een kiesdistrict onder vrouwen op te bouwen.
Terwijl ze hun angsten aanwakkerden, wakkerden de coalitieautoriteiten de Irakezen aan.
hoop door gebruik te maken van een oprecht verlangen naar empowerment dat al tientallen jaren is opgekropt. Er was geen tekort aan mensen die graag posities wilden innemen die hen de kans boden om inspraak te hebben in het besturen van hun eigen zaken. Door een laag Irakezen te creëren die hun posities te danken hebben aan de bezettingsmacht, hebben de VS zichzelf opgeworpen als het enige machtscentrum waarop aspirant-Iraakse politici een beroep kunnen doen. In Taji bijvoorbeeld waren de gemeenschapsleiders er aanvankelijk huiverig voor om gezien te worden als partij voor de bezetters. Zoals Abbas het vertelt: “Maar toen waren we verrast omdat er een andere groep was die beweerde mensen uit Taji te vertegenwoordigen en die CPA benaderde. En dus gingen we naar de CPA om te zeggen dat we de echte raad waren.
Het zelfgeprojecteerde imago van de CPA als neutrale scheidsrechter bleek tweesnijdend: omdat zij Irakezen instrumentaliseerde voor de Amerikaanse belangen, was zij ook vatbaar voor manipulatie door Iraakse politici. Omdat het onvermijdelijk partij koos tussen concurrerende facties, wekte de VS de wrok op van de factie wiens kant ze niet kozen. In Abu Nuwas bijvoorbeeld, waar een gemeenteraadslid de CPA kon overtuigen om andere raadsleden te ontslaan, was het doelwit van de woede van de afgezette leden niet alleen de usurpator, maar ook de CPA. “Waar is het verschil tussen het oude regime en nu? Waar is de democratie?” klaagde het uitgesloten lid.
Vanwege de belangen die zij geacht worden te dienen, zijn de door de VS gebouwde Iraakse instellingen strategische doelwitten in de aanhoudende oorlog. Politiebureaus en gemeentekantoren zijn steeds meer een stortplaats voor explosieven geworden. “Niemand in deze stad respecteert de raad, omdat we door de Amerikanen zijn uitgekozen”, klaagde Burkan Khalid van de gemeenteraad van Samarra. ‘We worden veracht, en de volgende raad gekozen door de Amerikanen en hun marionetten zal ook veracht worden.’36 Vanaf het begin werd het ambitieuze Amerikaanse politieke ‘wederopbouw’-programma gehinderd door een tegenstrijdigheid: het enige dat de lokale raden nodig hebben om te overleven. -legitimiteit- is het enige dat ze niet kunnen hebben. De dood van Al-Azzawi geeft aan waarom, ondanks alle verfijning en ambitie van de Amerikaanse programma’s in Irak, het plan om Irak te veranderen in de “Californische Gold Rush van vandaag” alsnog zou kunnen mislukken. Ondanks de moeilijk te evenaren voordelen die de CPA aan investeerders biedt, is het plan om de Iraakse industrieën te privatiseren bijvoorbeeld al tijdelijk opgeschort en teruggeschroefd omdat er maar weinig moedige initiatieven zijn geweest.
Begin april 2004, toen de wijdverbreide opstand als gevolg van de Amerikaanse belegeringen van Falluja en Sadr City in brand vloog, annuleerde de gemeenteraad van Taji zijn reguliere wekelijkse bijeenkomst en sloot zijn deuren. Op de poort van het administratieve gebouw van Taji hing een kort bericht waarin de steun van de raad voor de opstand werd betuigd. Ze dronken niet langer alleen maar thee.
Dit stuk verscheen oorspronkelijk in Middle East Report 232, herfst 2004
Herbert Docena werkt samen met Focus on the Global South, een beleidsonderzoekscentrum gevestigd in Bangkok. In 2003-2004 bracht hij twee maanden door in het Occupation Watch Centre in Bagdad.
1 Afschrift van USAID Iraq Sectoral Conference, Third Series, Local Governance Consultation, 30 september 2003. Online toegankelijk op http://www.usaid.gov/iraq/vid_live093003_t.html.
2 Wall Street Journal (Azië), 25 november 2003.
3 Chris Kromm, Rania Masri en Tara Purohit, “Waarom geen democratie in Irak?”
Counterpunch, 23 februari 2004.
4 Washington Post, 28 juni 2003.
5 New York Times, 18 januari 2004.
6 Los Angeles Times, 18 januari 2004.
7 William Robinson, Een faustiaans koopje: Amerikaanse interventie bij de Nicaraguaanse verkiezingen en het Amerikaanse buitenlandse beleid in het tijdperk na de Koude Oorlog (Boulder, CO:
Westview-pers, 1992).
8 Voogd, 22 april 2002.
9 Ronald Shaiko, “Political Party Development and USAID”, Democracy Dialogue (december 1999).
10 Wekelijks bestuursrapport van de CPA-beheerder, 13-19 maart 2004.
11 Wekelijks bestuursrapport van de CPA-beheerder, 7-13 februari 2004.
12 Wekelijkse bestuursrapporten van de CPA-beheerder, verschillende data.
13 Raad Ommar en Sabah Khesbak, “Conditions and Expectation for Private Enterprise in Iraq”, Iraaks-Amerikaanse Kamer van Koophandel en Industrie, ongedateerd rapport; Nick Nadal en Zaid Abdul Hamid Abdul Moneim, “Iraq Trip Report”, Centre for International Private Enterprise, interne memo, 23-31 augustus 2003.
14 Handboek van de Burgeradviesraad van Bagdad.
15 USAID Local Governance Consultation, op cit.
16 Wekelijks bestuursrapport van de CPA-beheerder, 3 januari - 6 februari 2004.
17 Wekelijks bestuursrapport van de CPA-beheerder, 28 februari - 5 maart 2004.
18 Wekelijks bestuursrapport van de CPA-beheerder, 6-12 maart 2004.
19 Samuel P. Huntington, ‘De bescheiden betekenis van democratie’, in Robert A.
Pastor, Democratie in Amerika: Stopping the Pendulum, New York: Holmes en Meier, 1989, pp. 12-13.
20 USAID Local Governance Consultation, op cit.
21 Daily Times (Pakistan), 19 februari 2004.
22 Public Services International, 20 augustus 2002. CHECK
23 Wekelijks bestuursrapport van de CPA-beheerder, 31 januari - 6 februari 2004.
24 USAID, Buitenlandse hulp in het nationaal belang, p. 13.
25 Ibidem, p. 2.
26 Zie William Robinson, Promoting Polyarchy: Globalization, US Intervention and Hegemony (Cambridge: Cambridge University Press, 1996), pp. 48-56.
27 USAID, Buitenlandse hulp in het nationaal belang, p. 48.
28 Afschrift van USAID Iraq Sectoral Conference, Third Series, Local Governance Consultation, 19 juni 2003. Online toegankelijk op http://www.usaid.gov/iraq/vid_live061903_t.html.
29 USAID, Buitenlandse hulp in het nationaal belang, p. 10.
30 Ibid., blz. 50, 51.
31 Ibidem, p. 48.
32 USAID Centrum voor Democratie en Bestuur, Beleidsimplementatie: wat USAID heeft geleerd, pp. 11-12.
33 Ibidem, p. 5.
34 USAID, Buitenlandse hulp in het nationaal belang, p. 48.
35 USAID, Decentralisatie en Democratisch Lokaal Bestuur Programmeringshandboek, pp. 33, 35.
36 Robert Collier, “Democratie Hoe?” The American Prospect, 1 maart 2004.
ZNetwork wordt uitsluitend gefinancierd door de vrijgevigheid van zijn lezers.
Doneren