De Klimaattop van Kopenhagen in 2009 was een mislukking, maar diende wel als een wake-up call. Het huidige mondiale bestuurssysteem is niet in staat geweest om de gewichtige ‘top-down’-beslissingen te nemen die nodig zijn om de totale uitstoot te beperken, laat staan om dit op een acceptabele eerlijke manier te doen. Nu we de cruciaal belangrijke Top van Parijs van 2015 naderen, volgen de onderhandelingen een meer realistische koers, waarbij nationale actiebeloften worden gezien als de beste basis voor internationale mobilisatie. Om dit te laten slagen is een ‘belofte-en-herzienings’-overeenkomst nodig met een uiterst robuuste evaluatie waarin nationale verplichtingen collectief worden geëvalueerd op verenigbaarheid met de klimaatwetenschap en relatief op verenigbaarheid met zorgen van rechtvaardigheid. Referentiekaders voor billijkheid kunnen ons helpen deze cruciale taak van gerechtigheid te verwezenlijken, die nu door de mazen van het net dreigt te vallen. Dergelijke kaders zijn al ontwikkeld om de verdelingsrechtvaardigheid binnen en tussen landen aan te pakken en zowel leiders als achterblijvers te identificeren. Ze kunnen een weg voorwaarts bieden die in overeenstemming is met de kernbeginselen van gelijkheid die zijn vastgelegd in het klimaatverdrag van de Verenigde Naties. Parijs kan deze agenda voortstuwen, maar zal dat ook gebeuren?
De inzet
Op 21 september kwamen naar schatting 400,000 mensen bijeen in New York City voor de People's Climate March. De energie was voelbaar en velen zagen de mars als een keerpunt in de opkomst van een diverse klimaatrechtvaardigheidsbeweging die eindelijk haar kracht en belofte heeft gerealiseerd. De mars viel samen met een VN-klimaattop, die zelf bedoeld was om het toneel te bereiden voor de grote onderhandelingen volgend jaar in Parijs tijdens de 21e Conferentie van Partijen van het Raamverdrag van de Verenigde Naties voor Klimaatverandering (COP 21). Als we geluk hebben, staan er zelfs meer dan 400,000 mensen buiten de conferentiezaal van Parijs. Als we nog meer geluk hebben, komt er nog een keerpunt, dit keer van binnenuit.
In september spraken de wereldleiders in het VN-gebouw ernstig over de dringende noodzaak van internationale actie, maar de stoutmoedigheid van hun woorden ging niet gepaard met gedurfde nieuwe initiatieven. De droom van multilateraal bestuur leek vrijwel dood. Nog geen twee maanden later kondigden de VS en China echter een gezamenlijk klimaatakkoord aan. Hoewel hun beloften onvolledig en dubbelzinnig zijn, voorspellen ze veel goeds voor een bredere overeenkomst in Parijs. Dit is heel goed nieuws, want hoewel klimaatonderhandelingen ons niet zullen redden, kunnen we onszelf zonder deze onderhandelingen niet redden.
De laatste klimaatbijeenkomst die net zo belangrijk was als Parijs was de Top van Kopenhagen in 2009, waar onder meer de 15e Conferentie van de Partijen (COP 15) bij het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering (UNFCCC) en de 5e Bijeenkomst van de Partijen (MOP 5) plaatsvonden. het Kyoto-protocol. De Top van Kopenhagen zou, volgens het ‘Actieplan van Bali’ waar landen twee jaar eerder mee instemden, een bindende internationale overeenkomst moeten opleveren om de uitstoot van broeikasgassen scherp te verminderen. Tegen dergelijke
Als standaard was Kopenhagen zeker een mislukking, zo niet een catastrofe. Tegelijkertijd was het echter een soort vreselijke bevrijding: het bevrijdde ons van de illusie dat de regeringen van de wereld ooit resoluut in actie zouden komen voor deze situatie. In het bijzonder heeft het elke resterende verwachting weggevaagd dat een top-down mondiaal klimaatakkoord, helder van de diplomatieke tafel, in feite emissierechten zou kunnen toewijzen aan de mondiale atmosferische commons en daardoor een snel mondiaal klimaat zou kunnen katalyseren. overgang.
Met Parijs aan de horizon is het van cruciaal belang om te begrijpen wat er op het spel staat. Om het mondiale klimaatsysteem te stabiliseren moeten we een min of meer volledige uitfasering van fossiele energie realiseren. Verder moeten we dit doen op een verdeelde planeet waar economische klassen zich verharden tot economische kasten, waarin ongelijkheid het bepalende feit van het menselijk leven aan het worden is. En dat moeten we binnen de komende vijftig jaar doen.
Het zou geen sinecure zijn om dit te verwezenlijken. Volgens het Intergouvernementeel Panel voor Klimaatverandering (IPCC) is het koolstofbudget dat gepaard gaat met een ‘waarschijnlijke’ (66%) kans om de totale opwarming van de planeet op de grens van 2°C te houden (nog steeds de beste schatting van de maximaal beheersbare mate van opwarming) nu ruim onder de 1,000 gigaton CO2. Zelfs als de mondiale emissies in het huidige tempo onmiddellijk zouden afvlakken, zou dit budget vóór 2040 zijn uitgeput. Als de emissies niet afvlakken (en naar verwachting in 2.5 met 2014% zullen stijgen), kunnen we ons een reductietempo voorstellen dat hoog genoeg is om een geheel onbeheersbare wereld te voorkomen. wordt dat veel moeilijker.1
De klimaatcrisis komt op ons af als een tweezijdige afrekening: een fysieke crisis aan de ene kant en een politiek-economische crisis aan de andere kant. Velen van ons aarzelen om de diepere implicaties ervan te achterhalen, een terughoudendheid die niet moeilijk te begrijpen is. Regeringen zijn verlamd, zo niet gevangen genomen, door marktfundamentalisten en gehuld in de ideologie van ‘economische vrijheid’. Wat voor zin heeft het in deze sfeer, waar planning en regulering een gruwel zijn, om erop te wijzen dat de mondiale uitstoot van broeikasgassen snel naar een niveau van bijna nul moet worden gebracht, of dat een dergelijk doel onbereikbaar is tenzij we tegelijkertijd de noodzaak van economische rechtvaardigheid op de voorgrond plaatsen? Het antwoord zal alleen zijn dat een dergelijke rechtvaardigheid buiten bereik is, althans op de korte termijn – dat als er een sterke vorm van billijkheid nodig is om onze beschaving te redden, we gedoemd zijn.
Toch is er weinig bewijs dat we klimaatstabilisatie kunnen bereiken via een stapsgewijze strategie die van ons verlangt de wetenschap of de implicaties ervan te bagatelliseren. Deze implicaties zijn zeer reëel en uiterst bedreigend, vooral voor arme gemeenschappen en ontwikkelingslanden. Als we de impasse in de internationale onderhandelingen willen begrijpen, moeten we de angst begrijpen – wijdverspreid in de ontwikkelingslanden – die deze impasse heeft gevoed. Simpel gezegd vrezen veel mensen in het Mondiale Zuiden dat een versnelde uitfasering van op koolstof gebaseerde energie niet alleen het einde zal betekenen van de ‘ontwikkeling’, maar van elk zinvol vooruitzicht op mondiale economische rechtvaardigheid. Onder de huidige omstandigheden is dit een volkomen rationele angst.
Ontwikkelingsrechtvaardigheid in een wereld met beperkte koolstofuitstoot
Aangezien de CO2-uitstoot niet losgekoppeld is van de energieproductie, lijkt elk ambitieus mitigatieprogramma een bedreiging voor de ontwikkeling. De dreiging zou kunnen worden beheerst – de greentech-revolutie laat zien dat er veelbelovende wegen voorwaarts zijn – maar er zijn weinig aanwijzingen dat de elites bereid of in staat zijn om beslissende actie op de noodzakelijke schaal te ondernemen. Om ontwikkelingsrechtvaardigheid te behouden en tegelijkertijd snel over te schakelen van fossiele naar hernieuwbare energie, hebben we een effectieve overheid, visionaire planning en progressieve belastingheffing op grote schaal nodig, en geen daarvan is bijzonder verenigbaar met de neoliberale ideologie.
Het goede nieuws is dat de toekomst nog steeds in het spel is. De kosten van hernieuwbare energie kelderen en allerlei bemoedigende nieuwe technologieën komen online. Vooral het tempo en de belofte van zonne-energie geven aan dat een snelle mondiale transitie van fossiele brandstoffen naar hernieuwbare energiebronnen zowel technisch als economisch haalbaar is. Het slechte nieuws is dat de normale dynamiek van de commercialisering van de markt – vooruitgang zoals gewoonlijk – niet zal volstaan. Alle grote energievoorspellingen, zelfs de technologisch meest optimistische, zijn het erover eens dat de techno-economische dynamiek alleen niet de extreem hoge mate van reductie van de koolstofintensiteit zal opleveren die nodig is.2 We moeten die dynamiek vergroten met krachtig beleid en intelligente samenwerking. Als we dat niet doen, zullen we ofwel de drempel van 2°C overschrijden (wat extreem gevaarlijk zou zijn), ofwel zullen we – en waarschijnlijk niet op vreedzame wijze – terechtkomen in een soort van ongeplande “ontgroei” met een daling per hoofd van de bevolking. energieverbruik. Er zijn geen andere mogelijkheden.
Het noodzakelijke tempo van mondiale decarbonisatie zal onder alle omstandigheden moeilijk te realiseren zijn, en bijna onmogelijk zonder beleid dat erop gericht is de consumptie van de rijken te matigen en terug te dringen. Wanneer we tijd kunnen kopen met technologie, moeten we dat ook doen. Maar zelfs spectaculair techno-economisch succes zou de kernvragen over de verdeling die de klimaattransitie oproept niet oplossen; vragen die zelfs in rijke landen een uitdaging vormen en overweldigend zijn in ontwikkelingslanden met veel hogere percentages van extreme armoede.
Toch is het te laat om te doen alsof welk land dan ook veel vertraging kan oplopen terwijl het de ontwikkelde wereld ‘inhaalt’. Rijke landen moeten hun uitstoot zo snel en zo scherp mogelijk terugdringen, maar zelfs arme landen als India moeten binnen enkele jaren dit voorbeeld volgen. Dit zal alleen mogelijk zijn met grote hoeveelheden internationale financiële en technologische steun, maar zelfs dan zal de uitdaging groot zijn. Een snelle mondiale decarbonisatie op de schaal en binnen het tijdsbestek dat door de wetenschap wordt bepaald, vereist dat de emissies spoedig een piek bereiken in bijna alle landen, zelfs in de zeer arme landen waar de inkomens per hoofd van de bevolking erg laag blijven. Dit zal alleen gebeuren als de klimaattransitie tegelijkertijd een transitie uit de armoede biedt.
Geen gemakkelijke manier, maar een manier
De klimaatonderhandelingen zijn lange tijd verdeeld geweest over de Noord-Zuid-lijnen, maar elk land, of het nu ontwikkeld of in ontwikkeling is, is zelf verdeeld tussen zijn welvarende en zijn verarmde klassen. De resulterende complexiteit – rijke mensen in de arme wereld en arme mensen in de rijken – compliceert de mondiale klimaatuitdaging radicaal. Het is zeker een probleem voor de groene beweging, die zo veel heeft geïnvesteerd in lokaal activisme en zo weinig in mondiale solidariteit, en de taal van herverdeling bijna is vergeten of zelfs verworpen.
Extreme economische ongelijkheid vormt een potentieel fataal obstakel voor elke snelle transitie naar een koolstofarme economie, en dus voor het voortbestaan van de beschaving. Preciezer gezegd: iedere effectieve klimaattransitiestrategie moet de verdelingsrechtvaardigheid vergroten, ook al stimuleert deze een mondiale koolstofarme revolutie. We hebben een systeem nodig van geleidelijke verdeling van de inspanningen: een gemeenschappelijk begrip van nationale ‘billijke aandelen’ in de gemeenschappelijke mondiale inspanning, en een reeks mechanismen waarmee landen over hun grenzen heen kunnen reiken om een deel van hun aandeel weg te werken door financiële, technologische, en steun voor capaciteitsopbouw in landen die zich moeten ontwikkelen, ook al worden ze snel koolstofvrij.3
Klimaatstabilisatie is in wezen een mondiaal commonsprobleem. Als zodanig kan het probleem alleen worden opgelost als elk land ziet dat de anderen hun best doen om hun eerlijke aandeel te leveren in de gemeenschappelijke inspanning om de klimaatuitdaging het hoofd te bieden.4 De rijke landen (met een hoge capaciteit en doorgaans een grote verantwoordelijkheid) beschikken over grote, eerlijke aandelen wanneer berekend op een manier die consistent is met het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering en de kernbeginselen van gedifferentieerde verantwoordelijkheden, respectieve capaciteiten en ontwikkelingsbehoeften. Dit zijn goed gefundeerde beginselen, die niet gemakkelijk terzijde kunnen worden geschoven.
Hoe kun je het beste vooruit gaan? Een deel van het antwoord ligt in het nieuwe gebied van internationale ‘referentiekaders voor gelijkheid’.5 Maar de gelijkheid die we nodig hebben, gaat verder dan die tussen landen. Mondiale en binnenlandse rechtvaardigheid zijn met elkaar verbonden uitdagingen, en de financiële mechanismen van de klimaattransitie moeten zowel binnen landen als tussen landen progressief zijn. Arme mensen in rijke landen kunnen evenveel lijden als zeer arme mensen in de ontwikkelingslanden.6 Deze laatste hebben morele prioriteit, maar elke strategie die hen tegenover de eerstgenoemden plaatst, is gedoemd te mislukken. De Verenigde Staten, die over enorme rijkdom en macht beschikken, vormen hiervan een mooi voorbeeld. Het ‘billijke aandeel’ ervan in de kosten van elke rechtvaardige mondiale transitie zou eveneens enorm zijn, een kenmerk dat centraal staat in elk goed verhaal over de toekomst. Maar het is niet het hele verhaal. De Verenigde Staten zijn ook een land waarin de bovenste tiende van de bovenste 1% van de bevolking evenveel rijkdom bezit als de onderste 90%.7 Tenzij deze realiteit wordt aangepakt binnen het raamwerk waarmee we eerlijke aandelen begrijpen, waarom zouden de Amerikanen dan accepteren mensen zo’n raamwerk als eerlijk?
Op wetenschap gebaseerde aandelenbeoordeling
Hoewel de Top van Kopenhagen er niet in slaagde een bindend verdrag tot stand te brengen, heeft het ons, althans dat dachten wij, wel een ‘belofte- en evaluatiesysteem’ opgeleverd dat de realiteit van soeverein nationaal bestuur respecteerde. Elk land zou een mate van mitigatie beloven, en deze beloften zouden collectief worden getoetst aan de wetenschap en relatief aan elkaar worden getoetst. Achterblijvers zouden worden geïdentificeerd en dus opengesteld voor druk en discipline. Alles bij elkaar genomen zou het proces praktisch en realistisch zijn, maar toch zowel overeenstemming als ambitie opleveren. De vraag is nu, nu we Parijs naderen, of we überhaupt een ‘belofte en beoordeling’ zullen krijgen, of dat we – zoals Harald Winkler het onlangs uitdrukte – een ‘belofte en een praatje’ zullen moeten accepteren.
Het komende jaar zullen de landen van de wereld hun toezeggingen voor klimaatactie indienen, die nu ‘indicatieve nationaal bepaalde bijdragen’ worden genoemd. Dan wat? De VS hebben hun standpunten kenbaar gemaakt en hebben gepleit tegen elk ‘zeer gestructureerd of technisch’ herzieningsproces.8 Het is een begrijpelijk standpunt, vooral gezien de Amerikaanse politieke patstelling, maar het is geen standpunt dat noch burgeractivisten, noch klimaatrealisten zouden moeten aanvaarden. In feite eisen de NGO-coalities die betrokken zijn bij de onderhandelingen een op wetenschap gebaseerde beoordeling van de billijkheid, waarin eerst de collectieve ontoereikendheid van de toezeggingen wordt beoordeeld aan de hand van het resterende mondiale koolstofbudget, en vervolgens, ten tweede, de individuele nationale toezeggingen worden geëvalueerd op eerlijkheid.
Dit zal niet vóór Parijs gebeuren, althans niet formeel. Maar onderzoeksteams uit het maatschappelijk middenveld bereiden zich voor op het informeel uitvoeren van dergelijke evaluaties, en progressieve krachten binnen de onderhandelingen – zowel landen als maatschappelijke organisaties – kunnen alsnog een akkoord van Parijs winnen dat formeel een debat op hoog niveau initieert over het probleem van de nationale eerlijke verdeling. . Het doel moet zijn om de toereikendheid en eerlijkheid van de nationale toezeggingen te beoordelen en vervolgens de algehele inspanningen op te voeren, met bijzondere aandacht voor achterblijvende landen en free rider-landen. Als er niet een soort betekenisvol herzienings- en bekrachtigingsmechanisme bestaat, waarin ontoereikende nationale beloften worden geïdentificeerd en vervolgens worden versterkt, zullen we na Parijs opnieuw te maken krijgen met een mislukt verdrag.
Nogmaals, een mondiaal commonsprobleem kan alleen worden aangepakt als elke actor ziet dat de anderen hun best doen om hun eerlijke aandeel in de emissiereducties te bereiken. Maar voordat een dergelijke wederzijdse erkenning mogelijk is, moet er een manier zijn om de inspanningen van het ene land met die van het andere te vergelijken. Maar hoe? Aan de hand van welke normen en indicatoren zullen we individuele bijdragen beoordelen? Hoe zullen we onderscheid maken tussen de leiders en de achterblijvers? Wat kunnen we doen als we collectief tekortschieten? En hoe kan deze kennis worden gebruikt om vooruitgang te boeken in de richting van een nieuw regime waarin een effectieve meerderheid van de staten in de wereld besluitvaardig op mondiale schaal wil optreden? Als we, na de laatste late avond van de komende onderhandelingen in Parijs, in de war zijn door een overeenkomst die zeker niet aan enig ideaal zal voldoen, willen weten of de inspanning toch een succes is geweest, dan zijn dit de vragen die we zullen moeten stellen.
Tom Athanasiou is mededirecteur van het Climate Equity Reference Project, een langetermijninitiatief dat wetenschap, instrumenten en analyses wil bieden om gelijkheid te bevorderen als een praktisch middel om een ambitieus mondiaal klimaatregime te bereiken. Zijn voornaamste interesses zijn verdelingsrechtvaardigheid en samenwerking in de context van de mondiale klimaatcrisis. Hij is actief in de internationale klimaatonderhandelingen en is co-coördinator van de werkgroep Equity and Effort Sharing van het International Climate Action Network. Hij is de auteur van Divided Planet: the Ecology of Rich and Poor and Dead Heat: Global Justice and Global Warming, en co-auteur van Greenhouse Development Rights: The Right to Development in a Climate Constrained World.
eindnoten
1. Centrum voor Internationaal Klimaat- en Milieuonderzoek in Oslo (CICERO), ‘Global Warming: Dwindling Chances to Stay Below 2°C Warming’, Science Daily, 21 september 2014, beschikbaar op http://www.sciencedaily.com/ releases/2014/09/140921145005.htm.
2. In de recente World Energy Outlook zien zowel het ‘huidige beleid’ als het ‘nieuwe beleid’-scenario bijvoorbeeld de mondiale CO2-uitstoot gestaag stijgen tot 2035. Internationaal Energieagentschap en Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling, World Energy Outlook ( Parijs: IEA/OECD, 2013), 57, figuur 2.1, beschikbaar op http://www. worldenergyoutlook.org/publications/weo-2013/.
3. Voor veel meer hierover, zie Tom Athanasiou, Sivan Kartha en Paul Baer, National Fair Shares: The Mitigation Gap – Domestic Action and International Support (Berkeley, CA: EcoEquity, 2014), beschikbaar op http://www. eco-rechtvaardigheid. org/2014/11/national-fair-shares-the-mitigation-gap-domestic-action-and-international-support/.
4. Voor een uitstekende inleiding tot de literatuur over mondiale commonsproblemen, zie Oran Young, “Does Fairness Matter in International Environmental Governance? Een effectief en rechtvaardig klimaatregime creëren”, in Toward a New Climate Agreement: Conflict, Resolution and Governance, red. Todd Cherry, Jon Hovi en David McEvoy (Londen: Routledge, 2013): 16-28.
5. Zie over referentiekaders voor aandelen de Climate Equity Reference Calculator op http://www.gdrights.org/calculator/ en ook Athanasiou, Kartha en Baer, op. cit. Voor een andere (maar complementaire) benadering, zie Xolisa Ngwadla en Lavanya Rajamani, Operationalising an Equity Reference Framework in the Climate Change Regime: Legal and Technical Perspectives (Kaapstad, Zuid-Afrika: MAPS Programme, 2014), beschikbaar op https:// seors.unfccc.int/seors/attachments/get_attachment?code=O4GIH08W77HVU8Y006EH7OFWHQP8GMV2.
6. Zie vooral hoofdstuk 7: “Wiens armen? / Wie is arm?: Deprivation Within and Across Borders”, in Judith Lichtenberg, Distant Strangers: Ethics, Psychology, and Global Poverty (New York: Cambridge University Press, 2013).
7. Emmanuel Saez en Gabriel Zucman, Wealth Inequality in the United States sinds 1913: Evidence from Capitalised Income Tax Data (werkdocument, National Bureau of Economic Research, Cambridge, MA, 2014), beschikbaar op www. nber.org/papers/w20625.
8. Zie ‘US Submission fall 2014 FINAL’, aan de Ad Hoc Working Group on the Durban Platform for Enhanced Action, 16 september 2014, beschikbaar op http://www4.unfccc.int/submissions/Lists/OSPSubmissionUplo ad /106_99_130574173391309924-US%20inzending% 20herfst%202014%20FINAL.pdf.
ZNetwork wordt uitsluitend gefinancierd door de vrijgevigheid van zijn lezers.
Doneren