Waarschijnlijk geïnspireerd door het invloedrijke werk van Nobelprijswinnaar Amartya Sen, gebruikt de Europese Unie dezelfde principes om haar beruchte Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) te hervormen. Terwijl de theorie van Sen zich concentreert op de sociaal-economische relatie met voedsel, gebruiken de hervormingen van het GLB de benadering van het recht om de enorme landbouwsteun te beschermen die zij aan de minuscule boerenbevolking verleent.
De hervormingen van het GLB die in 2003 zijn gestart en die naar verwachting in 2005 zullen worden doorgevoerd, hebben er daarom voor gezorgd dat het algehele subsidiëringsniveau van de Europese landbouwproducenten niet zal veranderen. Het subsidiebedrag dat een landbouwer in de referentieperiode 2000-2002 ontvangt, wordt zijn persoonlijk recht. De komende tien jaar, tot 2013, hebben boeren recht op hetzelfde subsidiebedrag. Het enige dat hij moet doen is ervoor zorgen dat hij het land behoudt, en als hij een deel van het land aan een andere landbouwer verkoopt of verhuurt, gaat een gelijk deel van de subsidie ook naar de nieuwe landbouwer.
De Wereldhandelsorganisatie (WTO) zal weinig of geen controle hebben over het temmen van deze subsidies. Het ontkoppelen van de subsidies van de productie naar de afzonderlijke landbouwbetalingen betekent dat de EU het recht heeft de subsidies van de blauwe doos naar de groene doos te verschuiven. Om er verder voor te zorgen dat de EU geen drastische reductietoezeggingen hoeft te doen op het gebied van blue box-subsidies, stelt het onlangs overeengekomen raamwerk (ook wel het juli-raamwerk genoemd) expliciet: “In gevallen waarin een lid een uitzonderlijk groot percentage van zijn handel -verstorende steun in de Blue Box, zal enige flexibiliteit worden geboden op een nader overeen te komen basis om ervoor te zorgen dat een dergelijk lid niet wordt gevraagd een geheel onevenredige bezuiniging door te voeren.”
Alsof dit nog niet genoeg is, heeft de EU nog een ontheffing gekregen om de subsidies intact te houden. Artikel 14 van het Kader voor het vaststellen van modaliteiten in de landbouw (bijlage A) van de raamovereenkomst van juli, waarin de criteria voor rechtstreekse betalingen aan boeren worden uiteengezet, stelt: “Alle nieuwe criteria waarover overeenstemming wordt bereikt, zullen niet het perverse effect hebben dat lopende hervormingen ongedaan worden gemaakt.” Dankzij de wijsheid en analytische vaardigheden van de onderhandelaars van de ontwikkelingslanden bij de WTO zijn de Europese GLB-hervormingen voor alle praktische doeleinden heilig geworden.
Voordat we de implicaties van de GLB-hervorming voor de landbouw in ontwikkelingslanden proberen te begrijpen, is het belangrijk om te zien wat dit betekent voor kleine boeren in Europa. In 1999 vond 56 procent van alle landbouwuitgaven in de EU plaats in de vorm van rechtstreekse betalingen aan boeren. Net als elders zijn het de grote industriële boerderijen die nog steeds het grootste deel van de rechtstreekse betalingen ontvangen. Niet meer dan 2.2 procent van de 4.5 miljoen boerenbedrijven in Europa ontvangt 40 procent van de totale betalingen. Deze kleine maar invloedrijke groep boeren ontvangt jaarlijks ruim 50,000 euro. Om redenen die door voorstanders van de vrije markteconomie onverklaard blijven, zal deze 2.2 procent van de boeren tot 2013 jaar na jaar hetzelfde niveau aan rechtstreekse betalingen blijven ontvangen.
De rijkste man van het Verenigd Koninkrijk, de hertog van Westminster, die ongeveer 55,000 hectare aan landgoederen bezit, ontvangt een gemiddelde subsidie van 300,000 pond sterling als rechtstreekse betalingen, en krijgt daarnaast nog eens 350,000 pond per jaar voor de 1,200 melkkoeien die hij bezit. Onder de GLB-hervormingen blijft zijn subsidierecht intact, behalve dat de subsidie die hij ontvangt voor de koeien nu wordt verschoven naar de graslanden die hij onderhoudt. De hervormingen hebben de economen en de handelsfunctionarissen van de EU daarom geholpen de inspanningen die zij leveren om de Europese landbouw WTO-compatibel te maken, te rechtvaardigen zonder enige noemenswaardige subsidieverlaging.
Interessant genoeg stuitte het voorstel van de Europese Commissie om de rechtstreekse betalingen te beperken tot 300,000 euro per jaar aan afzonderlijke bedrijfstoeslagen op zoveel weerstand dat het moest worden ingetrokken. Het verzet kwam van slechts 2,000 boeren (0.04 procent van alle boerderijen), waarvan de meerderheid in Oost-Duitsland woonde (1260) en meer ontvingen dan het vastgestelde plafond. Dit zijn de boerderijen die industrieel worden beheerd en de grote landbouwbedrijven voeden. Met andere woorden: deze directe subsidies gaan indirect naar de landbouwbedrijven.
Voor de kleine boeren bedraagt de directe steun niet meer dan 5,000 euro per jaar. Dergelijke boeren vormen 78.6 procent van de Europese landbouwbedrijven. Hoewel de subsidierechten van kleine boeren gerechtvaardigd kunnen zijn gezien de sociaal-economische context waarin zij boeren, is het duidelijk dat een handvol rijke boeren in Europa de mondiale handelsbesprekingen over de landbouw losgelden. Deze boerderijen bevinden zich in welvarende gebieden, en afhankelijk van de industriële lobby waarvan de commerciële belangen voorop staan, wordt het politieke lobbyen intens.
Neem het geval van maïs. Het heeft nooit prijssteun gekregen, maar blijft een groot deel van de landbouwsubsidies binnenhalen. Het krijgt nu de hoogste prijssteun onder granen, 475 euro per hectare vergeleken met 323 euro voor tarwe. De reden hiervoor is dat maïs een gewas is waar de industrie het meeste profijt van heeft. Ongeveer 1600 miljoen euro wordt als directe betaling verdeeld onder maïstelers in voornamelijk drie landen: Duitsland, Italië en Frankrijk. Tegelijkertijd worden er ook rechtstreekse betalingen verstrekt om de diplomatieke controle over de ontwikkelingslanden te consolideren door het aanbod van verbeterde veerassen. Frankrijk levert bijvoorbeeld rasechte konijnen voor fokdoeleinden aan het Caribisch gebied (en ook aan India), waarbij elk konijn 60 euro wordt gesubsidieerd.
Het subsidievoordeel geldt niet voor alle boeren. Het is zo ontworpen dat het ten goede komt aan de sector waarin de EU-landen meer commerciële belangen hebben. De rechtstreekse betalingen komen derhalve ten gunste van rundvlees, terwijl pluimvee- en varkensvlees niet hetzelfde steunniveau ontvangen. Neem bijvoorbeeld rundvlees. Het EU-beleid moedigde melkveehouders aan om ook een stier te fokken om in aanmerking te komen voor subsidie. Waarom stieren, omdat de overheid tot nu toe de belangen van de slachthuizen beschermde. Met andere woorden: het was een subsidie aan de slachthuizen. Door de hervormingen wordt van een melkveehouder niet meer verwacht dat hij een stier slacht om aanspraak te maken op subsidie, maar dat hij het grasland in stand houdt.
Enorme subsidies gaan ook naar ‘melk en melkproducten’. Het grootste deel van de melksubsidies is tot nu toe naar de melkretailers gegaan voor de productie van magere poeder en producten zoals ijs. De hervormingen zullen de interventieprijzen verlagen en daarmee de binnenlandse prijzen voor melk en zuivelproducten verlagen. Dit zal resulteren in een lagere productie van mager melkpoeder, maar de verwachting is dat de wereldprijzen geen noemenswaardige stijging zullen maken. Voor de melkveehouder verschuift de subsidie van het aantal koeien dat hij houdt naar de oppervlakte grasland. De totale melkquota zullen echter tot 2013 stagneren en daarom is het onwaarschijnlijk dat het hervormingsproces enige betekenisvolle impact zal hebben op de internationale handel.
Voor het merendeel van de boeren levert de hervorming van het GLB geen bezuinigingen op op de geplande 'modulatie' die de rechtstreekse betalingen ter bevordering van de plattelandsontwikkeling verlaagt. Voor de overige moeten de rechtstreekse betalingen in rekenkundige verhoudingen met nominaal 3 procent dalen in 2005, 4 procent in 2006 en 5 procent in de daaropvolgende jaren. Twee derde van de Europese boeren zal tijdens de periode van de hervorming dus elk jaar hetzelfde subsidierecht van 5000 euro blijven ontvangen. De resulterende verdeling van de middelen over de lidstaten zal daarom verschillen op basis van de bedrijfsstructuur en -samenstelling. In Duitsland ontvangt bijvoorbeeld 61.7 procent van de boeren minder dan 5,000 euro. In Portugal komt deze vrijstelling ten goede aan 96 procent van de boeren (aangezien zij in 5000 minder dan 2002 euro ontvingen).
-----------
Kader 1: Pensioenuitkering voor boeren!
Het is zeker een droomwereld voor boeren. Er zijn niet alleen subsidies om jonge mensen naar de boerderijen te lokken, er worden ook compensatiebetalingen verstrekt op het moment dat de productie wordt stopgezet of stopgezet. Voor degenen die oud worden, zijn er pensioenuitkeringen.
Meer had een boer niet kunnen wensen. Deze subsidies hoeven immers niet te worden gesnoeid of afgebouwd op grond van de raamovereenkomst van de Wereldhandelsorganisatie (WTO) die op 31 juli 2004 tot stand is gekomen. Deze maken deel uit van de structurele aanpassingssteun die de boeren zullen blijven ontvangen via middelen pensioenen, investeringssteun en pensioenprogramma's voor producenten, en vallen daarom onder de beruchte (en juridisch gerechtvaardigde, niet-handelsverstorende) 'groene doos'-betalingen.
In de periode 1999-2000 ontvingen Europese boeren die op 55-jarige leeftijd met pensioen wilden, enorme compensatiebetalingen. Deze pensioenuitkeringen bedroegen in totaal maar liefst 793 miljoen euro. In termen van Indiase roepies komt het neer op een duizelingwekkende Rs 4,362-crore. Simpel gezegd: de pensioensubsidie die de EU verstrekte aan boeren die de landbouw verlieten, was bijna gelijk aan de totale subsidie die India uitdeelt aan zijn 600 miljoen boeren. Mogelijk worden deze subsidies de komende dagen onder de categorie pensioenfondsen gebracht. India verstrekt jaarlijks Rs 5,000 crore subsidie voor de landbouw, allemaal indirect in de vorm van goedkope grondstoffen.
Het VUT-programma bestaat al tien jaar. In 2002 was het aandeel begrotingssteun voor vervroegde uittreding relatief kleiner.
----------------
Achter de complexiteit van de GLB-structuur en het hervormingsproces is de werkelijke bedoeling alleen maar om de groeiende woede van de belastingbetalers te kalmeren. Met toenemende verontwaardiging beginnen belastingbetalers ongemakkelijke vragen te stellen over de noodzaak om de landbouwsteun in stand te houden. De hele oefening in naam van de hervormingen is bedoeld om bepaalde aanpassingen door te voeren die de belastingbetalers misleiden om te geloven dat de landbouw multifunctioneel is en ook een belangrijke rol vervult op het gebied van milieubescherming. De subsidies worden daarom verschoven van productie naar milieubescherming. In werkelijkheid brengt de Europese Commissie geen enkele betekenisvolle verandering door in de landbouwsystemen die duurzamer en milieuveiliger worden.
De rechtstreekse betalingen zijn niet gekoppeld aan milieubescherming. Betalingen worden gedaan zonder rekening te houden met de relevantie voor het milieu van deze gewassen, vooral op de bouwgronden waar intensieve en industriële landbouwpraktijken plaatsvinden. Afgezien van een klein aantal maatregelen voor plattelandsontwikkeling die elk jaar een extra afleiding van 1.2 miljard euro zullen opleveren, blijft de hele focus van de Europese landbouw zeer scheef en onhoudbaar. Gezien de grondwaterverontreiniging en de vernietiging van de bodemstructuur en de vruchtbaarheid staat de Europese landbouw wereldwijd bovenaan de lijst wat betreft ecologisch ongunstige en zeer onduurzame landbouwsystemen.
Geen wonder dat de EU-steun voor milieuprogramma's toeneemt. In 1998-99 stelde de EU 4,965 miljoen euro beschikbaar in het kader van verschillende milieuprogramma's, wat het jaar daarop steeg tot 5,458 euro. Milieusubsidies alleen al zijn ruim zeven maal zoveel als wat de Indiase landbouwsector aan staatssteun krijgt. De EU maakt de hoogste voorzieningen voor het milieubeschermingsprogramma, gevolgd door Japan, Zwitserland en de VS. Interessant genoeg wordt een aanzienlijk deel van deze subsidies (vooral in Duitsland) verstrekt in het kader van de MEKA-programma's. Uit gesprekken met Duitse boeren wordt duidelijk dat deze subsidies in werkelijkheid een bonusbetaling zijn. Boeren zijn er niet eens zeker van wat het doel van deze subsidies is en gebruiken deze om de uitgaven op andere terreinen af te schrijven. Kortom, het is een extra inkomenssteun die aan boeren wordt uitgedeeld.
Wat de impact van de GLB-hervormingen op de binnenlandse landbouw in Europa ook mag zijn, het feit blijft dat de hele oefening erop gericht is de beschermende ring rond de Europese landbouw te versterken. Of deze subsidies sociaal en ecologisch gerechtvaardigd zijn, is een kwestie van intern debat voor de EU-lidstaten, maar wanneer een dergelijke sterk gesubsidieerde landbouw gekoppeld is aan de internationale handel, brengt dit flagrante ongelijkheden in het handelsregime met zich mee, met negatieve gevolgen voor de boeren in de ontwikkelingslanden. De EU-landbouwsubsidies (inclusief de milieusubsidies) vormen een buffer voor de Europese boeren die hen isoleert van de volatiliteit van de grondstoffenmarkten. Of de internationale prijzen nu dalen of stijgen, het Europese landbouwinkomen blijft grotendeels onaangetast.
Aan de andere kant verandert het lot van de boer in ontwikkelingslanden heftig samen met de prijsschommelingen. Sens ‘entitlement’-theorie onderzoekt niet het complexe scenario van de landbouwpolitiek. Het had echter met succes betoogd dat oorlog en politiek voedselvoorraden afleiden die anders kwetsbare groepen hadden moeten bereiken. Wat we zeker weten is dat de volledige impact op mensenlevens – vrouwen en kinderen in het bijzonder – en het daaruit voortvloeiende verlies aan levenszekerheid en daarmee de versnelde opmars naar honger en armoede niet eenvoudig te kwantificeren zijn. De stijgende voedselimporten hebben de landbouwinkomens getroffen en ernstige gevolgen gehad voor de werkgelegenheid in veel ontwikkelingslanden. Omdat ze niet kunnen concurreren met goedkope voedselimporten, en bij gebrek aan adequate beschermingsmaatregelen, hebben inkomens- en levensonderhoudsverliezen vooral vrouwen en arme boeren getroffen.
Een echte hervorming van de landbouw is alleen mogelijk als de wereldgemeenschap het leidende beginsel aanvaardt dat voedsel voor iedereen een internationale verplichting is. Dit kan alleen worden bereikt als de noodzaak van nationale zelfvoorziening op voedselgebied de hoeksteen wordt van de Overeenkomst inzake de Landbouw. Het kan alleen in de praktijk worden gebracht als de ontwikkelde landen en de ontwikkelingslanden afzien van een strijd om de voedseloverheersing om de inspanningen te heroriënteren om gelijkheid, rechtvaardigheid en menselijk mededogen tot stand te brengen bij het aanpakken van de grootste plaag van de mensheid: chronische honger en acute ondervoeding.
Omdat de ontwikkelingslanden niet een gelijke hoeveelheid subsidierechten kunnen verstrekken aan de naar schatting drie miljard boeren, is het absoluut noodzakelijk om te streven naar herstel van kwantitatieve beperkingen en passende tariefstructuren om een stortvloed aan goedkopere voedsel- en landbouwproducten te voorkomen en daardoor hun deviezenrechten te beschermen. Het zou een verraad aan de nationale belangen zijn als de ontwikkelingslanden enige verdere vooruitgang op het gebied van de controversiële Overeenkomst inzake de Landbouw toestaan zonder eerst het grove onevenwicht te corrigeren dat door de rijke en geïndustrialiseerde landen via de subsidierechten is veroorzaakt.
De rechtsverhouding 'verbindt de ene reeks eigendommen met de andere via bepaalde legitimiteitsregels'. De kern van Sens theorie over hongersnoden is dat vrij snelle veranderingen in de economie (vooral de landbouwsector) bepaalde armere, kwetsbare groepen in een samenleving in een situatie van ruilrecht doen belanden die wordt gekenmerkt door onvoldoende koopkracht om genoeg voedsel te kopen. Dit kan gebeuren door de ineenstorting van de bezittingen van een persoon door productieverlies bij gebeurtenissen van goedkopere import, waardoor de kwetsbaarheid van de armere groepen in de samenleving toeneemt. Het verlies aan middelen van bestaan als gevolg van een importgolf of de ineenstorting van de landbouwprijzen als gevolg van enorme subsidies aan de landbouw in een deel van de wereld heeft ook invloed op de rechten van degenen die moeten verbouwen en ook voedsel moeten kopen. Als ik de theorie mag interpreteren in de context van de internationale handel in de landbouw, beïnvloedt het subsidierecht van de ene klasse van producenten (in Europa) het ruilrecht van een andere boer in de ontwikkelingslanden, waardoor deze laatste worden blootgesteld aan honger en verhongering. . #
(Devinder Sharma is een in New Delhi gevestigde voedsel- en handelsbeleidsanalist. Reacties kunnen worden gemaild naar: [e-mail beveiligd])
Referenties
ZNetwork wordt uitsluitend gefinancierd door de vrijgevigheid van zijn lezers.
Doneren