Peta ministarska konferencija Svjetske trgovinske organizacije (WTO) održat će se u Cancunu, Meksiko, u rujnu 2003., usred nekoliko kontroverznih pitanja. Nije bilo značajnog napretka u poljoprivredi, TRIPs-u i javnom zdravstvu, odredbama WTO sporazuma o 'posebnom i različitom tretmanu'. Svi zadani rokovi dogovoreni na Četvrtoj ministarskoj konferenciji u Dohi 2001. godine su propušteni. U tom kontekstu, pokušaji EU-a, Japana, Južne Koreje i Kanade da prošire opseg trgovinskih pregovora koji bi obuhvatili nova pitanja — popularno poznata kao “Singapur pitanja†— su nesretni. Među novim pitanjima, ulaganja su najspornija. Iako deklaracija iz Dohe naglašava da pregovori o ulaganjima mogu započeti samo ako postoji 'eksplicitni konsenzus' među zemljama članicama WTO-a, zemlje koje ga podupiru tumače kao mandat za pokretanje pregovora u Cancunu. Stoga se očekuje da će put do Cancuna biti neravan.
Unatoč širenju preko 1800 obvezujućih ugovora koji sadrže odredbe povezane sa stranim ulaganjima na bilateralnoj, regionalnoj (npr. NAFTA, EU i MERCOSUR) i sektorskoj razini, ne postoji sveobuhvatni multilateralni sporazum o stranim ulaganjima. U prošlosti je svaka država koristila niz propisa za kontrolu stranih ulaganja, ovisno o stupnju razvoja. Diskriminatorni oblici regulatornih mjera za strana ulaganja razlikuju se od zemlje do zemlje. Na primjer, zemlje domaćini često nameću propise prije i nakon primanja stranih ulaganja. Ovdje je važno naglasiti da propisi nisu ograničeni na zemlje u razvoju i nerazvijene zemlje. Nekoliko razvijenih zemalja (primjerice, SAD i Japan) u prošlosti su opsežno nametnule propise o stranim ulaganjima, a mnoge od njih još uvijek reguliraju ulazak stranih ulaganja u strateške sektore kao što su mediji, atomska energija, telekomunikacije i zrakoplovstvo. Dokazi također upućuju na to da zahtjevi za učinkom kao što su zahtjevi za lokalnim sadržajem i prijenos tehnologije pomažu u uspostavljanju industrijskih veza uzvodno i nizvodno te značajno doprinose gospodarskom razvoju zemlje domaćina.
Prijašnji pokušaji uspostavljanja multilateralnog režima ulaganja kroz različite for a su neslavno propali. Prvi pokušaj sklapanja multilateralnog sporazuma o stranim ulaganjima učinjen je neposredno nakon Drugog svjetskog rata. Godine 1948. na sastanku u Havani predstavljen je nacrt Povelje o uspostavi Međunarodne trgovinske organizacije (ITO). Unatoč činjenici da je američka vlada bila jedan od pokretača Havanske povelje, američki Kongres ju je odbio ratificirati. Slijedom toga odustalo se od prijedloga za uspostavu ITO-a te je kao privremena mjera pokrenut Opći sporazum o carinama i trgovini (GATT). Tijekom gotovo četiri desetljeća od svog početka, GATT nikada nije stavljao pitanja ulaganja pod svoju rubriku i održavao je liniju podjele između pitanja trgovine i ulaganja. Tek je na Urugvajskoj rundi pregovora GATT-a od 1986. do 1994. pitanje ulaganja stavljeno u njegov okvir.
Neuspjeh uspostave ITO-a bio je jedan od glavnih razloga koji je omogućio prelazak s multilateralnih na bilateralne sporazume o ulaganju. Pedesetih i šezdesetih godina prošlog stoljeća bilateralni sporazumi o ulaganju bili su dominantni instrumenti sporazuma o ulaganjima. U tim je desetljećima većina bilateralnih sporazuma o ulaganjima bila usmjerena na zaštitu stranih ulagača od prijetnje izvlaštenjem jer su mnoge zemlje u razvoju poduzele mjere nacionalizacije nakon stjecanja neovisnosti od kolonijalne vladavine.
Šezdesetih i sedamdesetih godina međunarodni investicijski pregovori prešli su na drugu stranu. Zemlje izvoznice velikog kapitala predvođene SAD-om počele su pokretati rasprave o pitanjima ulaganja u OECD-u. Dok su zemlje u razvoju počele postavljati pitanja ulaganja iz potpuno drugačije perspektive u Ujedinjenim narodima 1970-ih. Inicijative UN-a bile su usmjerene na izradu Kodeksa ponašanja transnacionalnih korporacija kako bi se suzbila zlouporaba korporativne moći i uspostavile smjernice za korporativno ponašanje u zemljama domaćinima. Zabrinuti činjenicom da Kodeks vjerojatno neće služiti interesima zemalja izvoznica kapitala, SAD je uvjerio druge razvijene zemlje da blokiraju nacrt Kodeksa ponašanja u UN-u. Shodno tome, Kodeks nije odobren. UN-ove inicijative također su izgubile zamah u osamdesetima kada je pretjerano gomilanje vanjskih zajmova izazvalo dužničku krizu u mnogim zemljama u razvoju. Presušivanje kreditiranja komercijalnih banaka natjeralo je zadužene zemlje da otvore svoja vrata stranim ulaganjima.
Inicijative u UN-u nisu odvratile SAD od agresivnog provođenja agende liberalizacije ulaganja. Unatoč neuspjehu da uključi ulaganja u Tokijsku rundu pregovora tijekom 1973.-79., SAD je ostao odlučan u guranju sveobuhvatnog sporazuma o ulaganjima u GATT-u. Uključivanjem TRIM-ova i Općeg sporazuma o trgovini uslugama (GATS) u Završni akt Urugvajske runde, razvijene su zemlje bile uspješne u stavljanju pitanja ulaganja u okvir GATT-a. Kako bi zaobišle protivljenje zemalja u razvoju, razvijene zemlje predvođene SAD-om također su pozvale OECD da pokrene sveobuhvatni obvezujući ugovor o ulaganju poznat kao Multilateralni sporazum o ulaganju (MAI) koji uključuje veliku dozu liberalizacije ulaganja, zaštitu ulagača i rješavanje sporova mehanizam. Zbog razlika među zemljama članicama OECD-a o određenim pitanjima, uz opće protivljenje nevladinih organizacija i sindikata, MAI je konačno odložen u studenom 1998. Nakon propasti MAI pregovora, Radna skupina za trgovinu i ulaganja pri WTO ostaje jedini multilateralni forum na kojem se trenutno raspravlja o pitanjima ulaganja.
Trenutačni pristupi koji zagovaraju međunarodne investicijske sporazume temelje se na nekoliko mitova. Ne postoje dokazi koji bi uvjerljivo dokazali da sporazumi o ulaganjima dovode do povećanja stranih ulaganja u svim zemljama. Niti povećava izglede za dobivanje ulaganja u budućnosti. Od 1980-ih, brojne su zemlje u razvoju provele opsežne mjere liberalizacije ulaganja i potpisale brojne bilateralne sporazume o ulaganjima, no ipak primaju manje od jedne trećine ukupnih tokova izravnih stranih ulaganja. Nadalje, tokovi izravnih stranih ulaganja visoko su koncentrirani u nekoliko zemalja u razvoju. Većina tokova portfeljnih ulaganja također je koncentrirana na nekoliko 'tržišta u nastajanju'.
Izravna strana ulaganja nisu lijek za razvoj. Gotovo da nema pouzdanih empirijskih dokaza koji podupiru tvrdnju da FDI per se ubrzava gospodarski rast. U sadašnjim okolnostima prilično je teško uspostaviti izravne veze između izravnih stranih ulaganja i gospodarskog rasta ako se ne uzmu u obzir drugi čimbenici poput politike tržišnog natjecanja, radnih vještina, intervencija politike i sveobuhvatnog regulatornog okvira. Nadalje, u nedostatku zahtjeva za učinkom i drugih propisa, mnoge od navedenih koristi izravnih stranih ulaganja ne bi se dogodile.
Liberalizacija ulaganja sama po sebi ne može poboljšati izglede za rast jer je to složen proces, podložan širokom rasponu čimbenika. Ako se pokušaju uskladiti razdoblja liberalizacije ulaganja s ekonomskim rezultatima zemalja, rezultati se mogu činiti kontradiktornima. Rast se počeo pogoršavati oko 1970-ih kada su mnoge zemlje krenule prema liberaliziranim režimima ulaganja. 1980-ih i 1990-ih bili smo svjedoci oštrog pogoršanja ekonomskih rezultata mnogih zemalja, kako razvijenih tako i onih u razvoju. Najgori rezultat desetljeća rasta dogodio se 1990-ih. Ograničenja ulaganja nisu nužno dovela do loših gospodarskih rezultata. Mnoge su zemlje imale visok rast bez liberalizacije svojih investicijskih režima. Japan, Kina i Južna Koreja neki su od primjera.
Kvaliteta ulaganja u velikoj mjeri određuje stope rasta i produktivnosti. Budući da većina portfeljnih ulaganja ima slabe veze s realnom ekonomijom i spekulativne su prirode, bilo bi naivno teoretizirati o njihovom doprinosu gospodarskom rastu. Osim toga, većina portfeljnih ulaganja sklona je poništenju. Naglo povlačenje kapitala može negativno utjecati na tečaj i kamatne stope. Nekoliko epizoda financijske krize u Meksiku, jugoistočnoj Aziji i Turskoj 1990-ih ukazuje na dominantnu ulogu nereguliranih kratkoročnih tokova portfelja u izazivanju financijske krize.
U posljednja dva desetljeća, značajke tokova izravnih stranih ulaganja, poznatih po svojoj stabilnosti i prednostima prelijevanja, također su se duboko promijenile. Izravna strana ulaganja više nisu tako stabilna kao što su bila u prošlosti. Stabilnost izravnih stranih ulaganja dovedena je u pitanje u svjetlu dokaza koji upućuju na to da se, kako financijska kriza postaje neizbježna, transnacionalne korporacije upuštaju u aktivnosti zaštite od rizika kako bi pokrile rizik tečaja, što zauzvrat stvara dodatni pritisak na valute. Budući da je većina tokova izravnih stranih ulaganja povezana s prekograničnim spajanjima i akvizicijama, njihov pozitivan učinak na domaće gospodarstvo kroz tehnološke transfere i druge učinke prelijevanja značajno je oslabljen.
Često ponavljani argument da je multilateralni sporazum o ulaganju uvijek bolja oklada od mnoštva bilateralnih također nosi malo uvjerenja. Bez obzira na uspostavu multilateralnog trgovinskog režima pod WTO-om, SAD i Europska unija potpisale su nekoliko bilateralnih i regionalnih trgovinskih sporazuma posljednjih godina. Nije beznačajno da bilateralni sporazum o slobodnoj trgovini koji su SAD potpisale s Jordanom, Čileom i Singapurom uključuje agresivne zaštitne mjere za prava intelektualnog vlasništva, koje daleko nadilaze mjerila postavljena u trgovinskim aspektima prava intelektualnog vlasništva (TRIPS) WTO-a. sporazum. Uz bogate zemlje i velike korporativne grupe koje stalno traže više standarde pristupa tržištu i zaštite ulaganja, bilo bi naivno pretpostaviti da će MIA zaustaviti investicijske sporazume u budućnosti.
Postojeći okviri liberalizacije ulaganja vrlo su pristrani u korist zaštite prava stranih ulagača, a istovremeno sužavaju politički prostor zemalja da interveniraju u javnom interesu. Uzmimo slučaj Sjevernoameričkog sporazuma o slobodnoj trgovini (NAFTA). Privatne korporacije iz zemalja članica NAFTA-e iskoristile su odredbe sporazuma kako bi osporile one regulatorne mjere koje krše njihova prava ulaganja. Rastući sukobi između privatnih korporacija i regulatora rezultat su odredbi o ulaganju prema 11. poglavlju NAFTA-e koje podrazumijevaju nediskriminirajući tretman stranih ulagača.
S naglaskom na proširenje i zaštitu prava stranih ulagača, MIA bi mogla suziti politički prostor zemalja za manevriranje politikama ulaganja u skladu s njihovim razvojnim prioritetima. Iako EU favorizira usvajanje pristupa tipa GATS-a o ulaganjima koji dopušta zemljama da odaberu sektore koje žele liberalizirati, nema jamstva da bi to omogućilo odgovarajući politički prostor zemljama članicama. “Zaključavanjem” reformi, GATS pristup stvara dodatni pritisak na zemlje da preuzmu veće obveze tijekom godina. Isto tako, sporazum koji pokriva mnoge ali ne sve zemlje može se pokazati problematičnim jer bi potaknuo zemlje u razvoju da kasnije postanu dio sporazuma.
Nadalje, teško je dokučiti odnos između budućeg sporazuma o ulaganju u WTO-u i postojećih preko 1800 bilateralnih i regionalnih sporazuma o ulaganjima. Kakva bi bila sudbina tih sporazuma ako na snagu stupi multilateralni sporazum WTO-a? Bi li postojeći ugovori o ulaganju postali ništavni? Do sada, Radna skupina za trgovinu i ulaganja pri WTO-u nije razmatrala ovaj važan aspekt.
Drugo problematično pitanje odnosi se na liberalizaciju kapitalnog računa. Trenutačno su pitanja bilance plaćanja u WTO-u ograničena na transakcije na tekućem računu. Ali investicijski sporazum u WTO-u zahtijevao bi liberalizaciju kapitalnog računa. Nakon financijske krize u jugoistočnoj Aziji došlo je do preispitivanja liberalizacije kapitalnog računa.
Budući da je mandat WTO-a ograničen na trgovinu robom i uslugama, diskutabilno je je li WTO prikladno mjesto za pregovore o investicijskom sporazumu. Zapravo, MIA ima malu podršku među zemljama članicama WTO-a. Od 146 zemalja članica WTO-a, više od 60 zemalja članica koje pripadaju svijetu u razvoju artikuliralo je svoje protivljenje pokretanju pregovora u Cancunu. Dok niti desetak zemalja članica nije podržalo MIA-u. Ono što je zbunjujuće je da zemlje koje ga podupiru guraju svoj plan za pokretanje pregovora u Cancunu, čak i ne postižući konsenzus o osnovnim pitanjima kao što su opseg i definicija ulaganja. Ostaje za vidjeti koliko će se dugo zemlje u razvoju moći oduprijeti pokušajima da se pitanja ulaganja stave pod djelokrug WTO-a. #
Reference:
1. Kavaljit Singh, Multilateralni sporazum o ulaganjima u WTO-u: Problemi i iluzije, Policy Papers br. 1, Asia-Pacific Research Network, Manila, 2003.
2. Kavaljit Singh, “Keep Investment Pacts Off Cancun's Agenda,†Financial Times, 7. srpnja 2003.
Kavaljit Singh je direktor Centra za istraživanje javnog interesa u Delhiju. Adresa za komunikaciju: [e-pošta zaštićena]
ZNetwork se financira isključivo velikodušnošću svojih čitatelja.
donacije