Mientras empresas como Halliburton y Bechtel acaparan toda la atención de la prensa, otras empresas estadounidenses están trabajando arduamente para intentar remodelar las instituciones jurídicas, económicas, políticas y sociales de Irak y dar paso a una democracia amiga de Estados Unidos.
El jeque Majid al-Azzawi era un iraquí orgulloso. Su oficina, rodeada de sacos de arena, alambre de púas y altos muros de hormigón, parecía más una base militar que un edificio administrativo. Pero ni siquiera la oscuridad total que se arremolinaba en los pasillos la mayor parte del día desanimó el ánimo de al-Azzawi.
"Estamos muy contentos de formar parte de este consejo, aunque tengamos un equipamiento sencillo", afirmó el miembro del consejo del distrito de Rusafa, en el centro de Bagdad. “Es la primera vez para todos los miembros del gobierno, porque antes era imposible”.
El consejo Rusafa es una de los cientos de entidades protogubernamentales locales creadas en todo Irak por el ejército estadounidense y la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional -a través del Instituto Triángulo de Investigación (RTI, por sus siglas en inglés) privado- desde el fin de los “combates importantes” en mayo. 2003. El papel del contratista con sede en Carolina del Norte salió a la luz en noviembre, cuando el jefe de la Autoridad Provisional de la Coalición, L. Paul Bremer, reveló su plan original (luego desechado) para transferir la “soberanía” nuevamente a los iraquíes: el gobierno interino sería elegido mediante complejos caucus en consejos locales cuyos miembros habían sido examinados por RTI.
RTI forma parte de un batallón de contratistas privados contratados por el gobierno de Estados Unidos para la otra “reconstrucción” de Irak. Mientras Bechtel intenta reconstruir puentes y centrales eléctricas, otras empresas estadounidenses están tratando de modelar las instituciones legales, económicas, políticas y sociales de Irak para que sean propicias a los intereses estadounidenses. La mayoría de los contratos son financiados por USAID como ayuda exterior y, como USAID es la primera en admitir, en su acertadamente titulado Foreign Aid in the National Interest, “toda ayuda es política”. La ayuda exterior, dice el sitio web de USAID, tiene un doble propósito: “promover los intereses de la política exterior de Estados Unidos en la expansión de la democracia y los mercados libres y al mismo tiempo mejorar las vidas de los ciudadanos del mundo en desarrollo”. En Irak, RTI, socio de USAID, está reclutando y movilizando a iraquíes que espera impulsen y defiendan las políticas estadounidenses preferidas –tanto dentro del Estado como en la sociedad civil– en un Irak soberano. Uno de ellos fue el jeque al-Azzawi.
TOCANDO PUERTAS
Entre los primeros contratistas que llegaron después de la invasión, los empleados de RTI han recorrido el país en busca de lo que su contrato con USAID llama "los líderes 'legítimos' y funcionales más apropiados". (En el contrato original aparecen comillas sobre “legítimo”.) Además de establecer un sistema de cinco niveles de consejos locales en todo el país, RTI también está creando y financiando docenas de organizaciones no gubernamentales. La forma en que RTI –y su empleador, el gobierno de Estados Unidos– define “legítimo” es evidente en la forma en que constituyó estos consejos y determinó qué tipo de ONG recibían apoyo. “Lo que estamos tratando de hacer”, dijo Fritz Weden, de la Oficina de Iniciativas de Transición de USAID, “es identificar esos grupos, esos líderes con los que se puede trabajar”.1
RTI no se limitó a llamar a las puertas de los iraquíes “pro-ocupación” dispuestos a servir a los ocupantes. No hubo un proceso uniforme. En la aldea de Shemaya, cerca de Ciudad Sadr, RTI y el ejército permitieron a los residentes emitir votos, pero los candidatos supuestamente se aseguraron de que sólo sus familiares, miembros de la tribu y amigos supieran sobre la votación. No había una lista general de votantes. “No sabíamos nada sobre estas elecciones. De repente nos enteramos de ellos”, se quejó un líder tribal que acusó al presidente del consejo ganador de nepotismo y corrupción. En Balad, una ciudad al norte de Bagdad, Nabil Darwish Muhammad, un alcalde que por lo demás simpatizaba con las autoridades de ocupación, las acusó de manipular las elecciones para favorecer a su candidato.2 Como admitió Christian Arandel, empleado de RTI en un foro en Carolina del Norte: “Dejemos que seamos claros. Estas no son elecciones. Hay todos procesos de selección”.3 En estas selecciones, aunque se consultó a algunos líderes locales y en algunos casos se llevó a cabo una votación, el ejército estadounidense, guiado por RTI, tuvo la última palabra.
El Manual del Consejo Asesor Ciudadano de Bagdad establece explícitamente que los miembros del consejo “por ningún período específico podrán ser removidos o reemplazados en cualquier momento por cualquier representante autorizado de la CPA o comandante militar”. En Taji, como en todos los lugares donde RTI pidió a un grupo selecto de iraquíes que reunieran a los líderes, los autoproclamados jefes de las comunidades locales tuvieron que presentar su lista a la CPA para su investigación. Después de dos meses, los soldados expulsaron a dos presuntos baazistas. “Estaban reunidos”, relata Kamal Ridha, del Ayuntamiento de Taji, “y los comandantes militares les pidieron que se fueran”.
Hazim al-Suhail, un empleado del Consejo de Reconstrucción y Desarrollo Iraquí del Pentágono que asistió a las reuniones del Ayuntamiento de Taji como socio de RTI, se enorgulleció de decir que "no hay terroristas, criminales ni ladrones en los ayuntamientos". .” En el Ayuntamiento de Bagdad, del que también es miembro el responsable de medios de RTI, Amir Tamimi, los “terroristas” están prohibidos.
Según Tamimi, RTI ordenó a los miembros de los consejos locales que expulsaran a los “terroristas” –una denominación que él no definiría– a través de la “democracia” mediante el voto. Lo hicieron.
Antes del proceso de selección de RTI, la CPA abolió todos los consejos locales que se habían formado después de la guerra. "No me opongo a [las elecciones], pero quiero hacerlo de una manera que tenga en cuenta nuestras preocupaciones", dijo Bremer. “En una situación como esta, si se empiezan a celebrar elecciones, la gente que se opone tiende a ganar”, explicó.4 Otro funcionario de la CPA fue más directo cuando se le preguntó por qué no se podían celebrar elecciones pronto: “No hay tiempo suficiente para moderados a organizarse.”5
La tarea de RTI es asegurarse de que prevalezcan los líderes “legítimos”, y no los rechazadores o los no moderados. Esta misión sirve al objetivo más amplio de construir una base social de iraquíes que soporten la continua ocupación liderada por Estados Unidos, a fin de compensar a aquellos otros grupos que son hostiles o no cooperan. “Debajo del nuevo interés de Estados Unidos en llevar la democracia a Medio Oriente”, señala Thomas Carothers, director del Proyecto Democracia del Carnegie Endowment for International Peace, “está el dilema central de que los movimientos populares más poderosos son los aquellos con los que nos sentimos profundamente incómodos.”6
'LA GENTE CORRECTA'
Complementando el trabajo de RTI está el Fondo Nacional para la Democracia (NED), un organismo cuasi gubernamental que prometió un aumento del 100 por ciento en la financiación del Congreso en el discurso sobre el Estado de la Unión de 2004 de George W. Bush. “Se están produciendo muchos cambios [en Oriente Medio]”, comentó el presidente de la NED, Carl Gershman, al Washington Times. "Sabemos cómo llegar a las personas adecuadas".
En Nicaragua en 1990, las personas adecuadas eran del partido de oposición conservador liderado por Violeta Chamorro, quien se postuló contra el presidente sandinista Daniel Ortega con financiación de campaña del NED.7 En Venezuela, en abril de 2002, el NED consideró que había tomado la decisión correcta al apoyar a aquellos quien organizó un fallido golpe de estado contra Hugo Chávez.8 En Irak, la NED está una vez más ocupada buscando a las personas adecuadas. Mientras RTI recluta gente de base, NED y sus afiliados han estado desarrollando la maquinaria para decenas de formaciones políticas que se espera participen en las elecciones nacionales previstas para enero de 2005 o abarroten la Asamblea Constitucional programada para celebrarse con antelación.
En Bagdad, se han renovado decenas de casas para convertirlas en sedes de nuevos partidos políticos, muchas de ellas amuebladas por la NED. Pero NED no se limita a repartir dinero en efectivo. Desde que comenzó la ocupación, los afiliados de la NED, el Instituto Republicano Internacional (IRI) y el Instituto Nacional Demócrata (NDI), han estado celebrando seminarios sobre desarrollo de partidos políticos y debates en grupos focales. Al igual que los programas de “desarrollo de partidos políticos” patrocinados por USAID, los seminarios de la NED capacitan a los iraquíes en técnicas de planificación estratégica, fortalecimiento de las estructuras locales y regionales del partido, reclutamiento de miembros, recaudación de fondos y relaciones con los medios. Los niveles más avanzados abordan las estrategias de comunicación electoral, la planificación de campañas y los candidatos.
reclutamiento.9
El NDI ha estado celebrando sesiones para evaluar las fortalezas y debilidades de los partidos y evaluar su potencial para participar en las elecciones.10 El IRI ha llegado incluso a producir una base de datos de partidos, con información sobre las características de cada grupo, sus regiones de operaciones y estimaciones de sus membresías.11 Al menos uno de los partidos, el Partido Republicano Libre, se ha presentado abiertamente como la versión iraquí del Partido Republicano estadounidense.
Fiesta.12
Mientras tanto, el gobierno estadounidense asignó financiación a través de un conducto común de la NED, el Centro para la Empresa Privada Internacional (CIPE) de la Cámara de Comercio de Estados Unidos, para establecer asociaciones empresariales en Irak. “Al servir como plataforma para expresar las necesidades e intereses de la comunidad empresarial ante los tomadores de decisiones políticas, las asociaciones empresariales contribuyen al crecimiento de una sociedad civil participativa y al desarrollo de un entorno regulatorio y político propicio para la empresa privada”, se lee en su informe. Una de las organizaciones que fundó CIPE, la Cámara de Comercio e Industria Iraquí Estadounidense, está decidida a “promover una economía de mercado abierta y un sistema político democrático”.13
'MEJORES PRÁCTICAS'
La distribución de la oficina en el segundo piso del edificio administrativo de Taji sugería que allí trabajaba alguien importante. Cómodos sofás para invitados se alineaban en tres paredes, en el cuarto lado había un enorme escritorio de madera y, en el medio de la habitación, había tres mesas pequeñas para sostener el plato de latón sobre el que se colocaban las pequeñas tazas de té. Además de buscar a los miembros del consejo, RTI también se encargó de renovar sus oficinas. Era miércoles y, en una ciudad donde no hay luz, no corre agua y la basura no se recoge, había mil tareas por cumplir. Pero no había ninguna urgencia en lo que estaban haciendo los miembros del consejo de Taji reunidos en la oficina: fumar y beber té.
Para los fines para los cuales se creó el consejo, los miembros del consejo estaban haciendo un excelente trabajo. Sin ningún poder real en absoluto –ni sobre los presupuestos ni siquiera sobre los calendarios de reuniones14– el objetivo principal de los consejos era desviar las críticas al ejército estadounidense y canalizar las energías políticas de la población en direcciones no amenazantes. En Ciudad Sadr, por ejemplo, el consejo vecinal fue desplegado para calmar a la gente después de que un helicóptero estadounidense derribara una bandera con significado religioso.15 En el barrio de Abu Nuwas, según un miembro del consejo, el consejo tenía la tarea de ir puerta por puerta. para recoger armas.
Sin embargo, después (o si es que alguna vez) las bombas dejan de explotar, a Estados Unidos le gustaría ver a esta capa de iraquíes tomando las decisiones. Para empoderarlos para que lo hicieran, la CPA llevó a cabo una capacitación masiva en todo el país sobre los diferentes componentes de la “democracia”. RTI y otros contratistas organizaron muchos foros y talleres a los que asistieron miembros del consejo local y líderes de ONG. En Najaf, hubo un taller sobre “Democracia constitucional: reconstrucción de la sociedad en una era democrática”. 16 En todo Irak, según un comunicado de prensa de la CPA, se crearon “Centros de democracia tribal” para alentar a los jeques y líderes tribales a tomar las clases requeridas. . Cada semana, después de las ceremonias de banderas en las escuelas primarias y secundarias, a los profesores de “democracia” se les daba cinco minutos para exponer diversos conceptos.17 En la ciudad norteña de Erbil, donde las lecciones eran mucho más avanzadas, los iraquíes del gobierno, la sociedad civil , los medios de comunicación y la comunidad empresarial participaron en una serie de seis partes de “clínicas de desarrollo económico” para diagnosticar el “papel potencial de Erbil en la economía global”.18
¿Qué tipo de “democracia” se les pidió a los estudiantes iraquíes que dominaran? Larry Diamond, asesor principal de la CPA y ex codirector de la NED, ofreció un adelanto en una conferencia en la Universidad Hilla en enero de 2004. Según el comunicado de prensa de la CPA, Diamond dijo a su audiencia que un elemento básico de la “democracia” es una “economía de mercado” y entre los derechos más fundamentales está el derecho a poseer propiedades –una opinión afirmada por USAID. Esto, a su vez, exige un tipo de democracia en la que la igualdad social no sea un objetivo necesario y en la que las desigualdades puedan, de hecho, ser necesarias. Como dice Samuel Huntington:
“La democracia política es claramente compatible con la desigualdad tanto en riqueza como en ingresos y, en cierta medida, puede depender de dicha desigualdad…. Definir la democracia en términos de objetivos como el bienestar económico, la justicia social y la equidad económica general no es... muy
útil.”19
Mientras absorbían estas lecciones fundamentales, a los iraquíes se les enseñarían los detalles operativos. RTI está obligado por contrato a “identificar, preparar y difundir las mejores prácticas en gobernanza local”.
'EXPERIENCIA PARTICULAR'
“No nos presentamos como si tuviéramos un consejo que ofrecerles, o no nos presentamos como si esta fuera la mejor manera de hacer algo…. Tenemos experiencia en muchos países realizando tipos de trabajo similares, por lo que tratamos de decir: 'Según nuestra experiencia, aquí hay algunas mejores prácticas'”, explicó un funcionario de RTI en un evento de USAID en Washington.20 El contratista El historial en docenas de otros países, recopilado de varios documentos de USAID y RTI, muestra lo que considera mejores prácticas.
En Europa central y oriental, RTI participó en la administración de “terapia de choque” a los estados del antiguo bloque soviético, moviendo a los gobiernos locales hacia economías de mercado abiertas. En Rusia, Ucrania, Kazajstán y Kirguistán participó en la privatización de más de 150,000 empresas estatales. En Ucrania, los “asesores” de RTI desarrollaron la política para fijar los precios de los servicios locales. En Rumania, donde se enorgullece de lograr la promulgación de una nueva ley de finanzas municipales, RTI creó una asociación de funcionarios municipales y los “guió” en su cabildeo a favor de una nueva estructura legislativa nacional para los gobiernos locales, enseñándoles las “mejores prácticas”. "
Proporcionando lo que describió como “asistencia de alto impacto” a los ministerios nacionales y asociaciones municipales que fijan las políticas de descentralización fiscal de Bulgaria, RTI presionó para que se aprobara una “Ley de Presupuesto Municipal” y una “Ley de Préstamos Municipales”. RTI, que afirmaba estar brindando “asistencia objetiva y no partidista”, se enorgullecía de informar que trabajó –diariamente– con funcionarios del Ministerio de Finanzas de Bulgaria en la redacción de dos documentos de política sobre descentralización. Al impulsar la privatización del sistema educativo de Bulgaria, también afirma haber ayudado a establecer el nivel de educación que recibirá cada alumno, teniendo en cuenta los costos de mantenimiento. En Polonia, desarrolló programas de formación sobre la gestión de servicios de agua y aguas residuales. Al privatizar y reestructurar la agencia de vivienda de una ciudad, RTI llegó incluso a proporcionar a la empresa recién privatizada muestras de los estatutos de la empresa, así como de los procedimientos para la junta de accionistas.
En Indonesia, RTI capacitó a burócratas para “reestructurar los servicios locales de agua y convertirlos en entidades con fines de lucro” obligando a los habitantes de las ciudades indonesias a pagar por los servicios. En Pakistán, USAID contrató recientemente a RTI para privatizar el sistema educativo del país.21 En Sudáfrica, RTI se jacta de haber redactado la enmienda constitucional de 2001 firmada por el presidente Thabo Mbeki que permitía a los municipios conceder préstamos. El gobierno sudafricano afirmó que la Unidad de Inversión en Infraestructura Municipal, que ayudaba a los municipios a obtener financiamiento para su infraestructura local a través de asociaciones público-privadas, era parte de una agencia gubernamental. De hecho, fue creado y dirigido por gente de RTI.22 El contratista llevó a cabo demostraciones piloto de gestión privatizada de residuos sólidos en Túnez.
RTI realizó un trabajo similar en todo el Caribe y Centroamérica, incluidos Guatemala y El Salvador, así como en Ghana, Haití, Honduras, Suazilandia, Corea y Portugal. Esta larga experiencia ha dado a RTI motivos para publicitar su nicho de mercado. "Tenemos especial experiencia en ayudar a preparar asociaciones público-privadas a corto y largo plazo para la financiación y gestión de servicios municipales como el suministro de agua, el saneamiento, la gestión de residuos, la energía y el transporte", señala el sitio web de la empresa.
TUERCAS Y TORNILLOS
Teniendo en cuenta este historial, es obvio lo que constituyen las “mejores prácticas” para RTI. Pagada por la USAID, RTI no tiene más remedio que seguir directivas que el sitio web de la agencia deja claro: “La salvaguardia y protección de la libertad económica está en el centro de las actividades de reforma legal e institucional de la USAID”. En sus contratos con USAID, RTI trabaja invariablemente para reformar los gobiernos locales con el fin de hacerlos más amigables con el sector privado.
En Irak, si las piezas encajan, los miembros del consejo y las ONG pronto recibirán lecciones sobre las “mejores prácticas” de gobernanza local y serán dirigidos, como lo han sido los estudiantes anteriores de RTI, a leer materiales como la Herramienta del Banco Mundial. para la Participación del Sector Privado en Agua y Saneamiento. Si el uso anterior de esta herramienta sirve de indicación, incluso el software de hoja de cálculo financiero que se les pedirá a los iraquíes que dominen servirá para un propósito específico: evaluar la solvencia crediticia de su municipio. Ya en Karbala, los miembros del consejo local y los burócratas han asistido a talleres sobre “Contabilidad e informes de gestión para una prestación de servicios eficiente y eficaz”.23
Cuando los iraquíes finalmente comiencen a trabajar en los aspectos prácticos de su sistema político, RTI estará allí en cada paso del camino, brindando “asistencia técnica” en la redacción de leyes, ayudando a los ministerios a comprender y transmitir regulaciones complejas a sus electores, proporcionándoles “modelos ” disposiciones constitucionales, dándoles acceso al asesoramiento de “consultores” de forma gratuita, entregándoles estudios y documentos de antecedentes “técnicos”, etc. Según el sitio web del contratista, “A medida que la CPA y el Consejo de Gobierno iraquí avanzan en sus esfuerzos para fortalecer las instituciones nacionales, adoptar e implementar políticas nacionales y diseñar un sistema político para un futuro Irak. RTI y nuestros socios están trabajando para garantizar que la base de conocimientos generada por nuestras actividades de campo informe las decisiones clave”. El contrato de RTI especifica que "fortalecerán las capacidades de las ONG... para defender las políticas locales preferidas".
USAID se esfuerza por convencer a los iraquíes de que estas medidas son lo mejor para ellos, porque supuestamente aseguran que el nuevo Irak tendrá éxito en la economía global. “La globalización y la integración regional han beneficiado a los países independientemente de su etapa de desarrollo”, sostiene la agencia.24 Al mismo tiempo, USAID se apresura a señalar que este éxito también redundará en beneficio de Estados Unidos. “El desarrollo exitoso en el extranjero genera beneficios difusos. Abre mercados nuevos y más dinámicos para bienes y servicios estadounidenses. Genera entornos más seguros y prometedores para la inversión estadounidense”.25
Si Irak es la “fiebre del oro de California de hoy”, como la llamó el ex director del sector privado de la CPA, Tom Foley, entonces el batallón silencioso de contratistas privados ejemplificado por RTI está tratando de erigir las estructuras legales e institucionales para garantizar que los ocupantes obtengan la mayor cantidad de oro. . “Las condiciones comerciales mejoran cada día en Irak, creando una mayor oportunidad para que las empresas estadounidenses exploren prácticamente un mercado sin explotar”, señaló alegremente en un momento dado el Secretario de Comercio, Don Evans.
DE INTERÉS NACIONAL
En este ambicioso plan, RTI y otros contratistas en Irak están aplicando lo que el gobierno estadounidense ha aprendido durante décadas de utilizar ayuda extranjera para impulsar “reformas políticas” en decenas de países alrededor del mundo.26
Según USAID, la adopción exitosa de políticas respaldadas por Estados Unidos requiere “voluntad política” que puede provenir de tres fuentes: el Estado o las élites gobernantes, la sociedad civil indígena y los gobiernos y la sociedad civil extranjeros. USAID aprendió que centrarse únicamente en el Estado o las elites gobernantes no es suficiente. “Incluso si las elites estatales proponen reformas –por ejemplo, para privatizar las industrias estatales, mejorar el sistema tributario o acabar con el contrabando y el soborno– estas reformas pueden no ser sostenibles a menos que se eduque a la sociedad sobre su necesidad y se movilice para apoyarlas”. señala el informe La política exterior en el interés nacional. Esto explica por qué Estados Unidos también está muy interesado en la “sociedad civil”. “La presión organizada desde abajo, en la sociedad civil, desempeña un papel esencial a la hora de persuadir a las elites gobernantes de la necesidad de reformas institucionales para mejorar la gobernanza”, señala el informe.27
En Irak, la sociedad civil patrocinada por Estados Unidos pretende funcionar como respaldo en caso de que el eventual gobierno electo se niegue a implementar “reformas” después de que Estados Unidos se vaya. "Lo que esperamos es... que haya una influencia moderadora que tenga un efecto en la forma en que la gente a nivel nacional elige comportarse", dijo un funcionario de USAID. “Ahora sabemos... que tenemos muchas posibilidades de moderar algunos de los comportamientos extremos en la cima”. 28 USAID es directa acerca de las consecuencias: “Si no hay un compromiso político con las reformas democráticas y de gobernanza, Estados Unidos debería suspender asistencia gubernamental y trabajar sólo con actores no gubernamentales”. 29 Si la nueva superembajada de Estados Unidos en Bagdad utilizara su fondo de reconstrucción de 18.4 millones de dólares como palanca de poder, estaría practicando lo que USAID llama “amor duro”. 30
Según la revisión de USAID, las “reformas” no tienen éxito cuando los “reformadores” no logran organizar grupos más amplios entre las “partes interesadas”. Aquí es donde entra en juego la ayuda exterior. “Cuando falta voluntad política para una reforma sistémica”, dice el informe, “lo principal que la asistencia exterior puede hacer es fortalecer los grupos de apoyo a la reforma en la sociedad civil”. 31 Se utilizará la ayuda exterior educarlos sobre las políticas preferidas y aprender sobre la experiencia de otros países, mejorar su coordinación entre sí, mejorar su capacidad para ejercer presión y proyectarse como expertos, y hacer campaña para obtener un mayor apoyo. Se debe atacar a grupos de interés como sindicatos, cámaras de comercio y grupos de expertos, así como a los medios de comunicación.
Un elemento crucial para el éxito de las “reformas”, señala USAID, es la percepción de “apropiación”. La adopción de “reformas” no debe verse como una imposición externa, como las políticas de ajuste estructural del Fondo Monetario Internacional o las políticas de una autoridad colonial directa. Es importante que las “mejores prácticas” que el RTI está enseñando a los iraquíes sean, al final, consideradas como propuestas por los propios iraquíes.
'CAMPEONES DE POLÍTICAS'
Guiada por estos descubrimientos, USAID ha desarrollado una lista paso a paso de tareas para mejorar la probabilidad de que las “reformas” se adopten con éxito. La primera de estas tareas es lo que USAID llama legitimación” o los medios para lograr la “aceptación” de las personas que deberían ser vistas como dueñas de las políticas. En esta etapa, USAID debería seleccionar a los que llama “campeones de políticas” en quienes se podría confiar para actuar como los principales proponentes de la política. A partir de su “Kit de herramientas de implementación de políticas”, se espera que los contratistas de USAID lleven a cabo un “análisis de las partes interesadas” porque esto “ayuda a los administradores a identificar individuos y grupos que tienen un interés o participación en el resultado de una decisión política”.
Para llevar a cabo este análisis, los contratistas de USAID deben mantener un catálogo de partes interesadas y clasificarlas como “partidarias”, “opositoras” o “partes neutrales”. También deberían poder priorizar “qué grupos son los más importantes para que los gerentes intenten influir”. Una versión más avanzada del análisis es lo que USAID llama “mapeo político”, que debería proporcionar una guía gráfica del panorama político al que se enfrenta una determinada política. Esta herramienta “permite una evaluación más detallada del apoyo y la oposición que enfrentan la implementación de políticas y permite a los implementadores rastrear cómo varias estrategias de implementación podrían reorganizar las coaliciones de partidarios y opositores”. 32
Presumiblemente, estos mapas políticos cuelgan en algún lugar de la sede de USAID en la fuertemente fortificada Zona Verde de Bagdad. ¿Qué mejor manera de recopilar datos para el “análisis de las partes interesadas” y para el “mapeo político” que asistir a todas las reuniones del consejo local o estar en los ministerios, observar a los miembros y burócratas y tomar notas? Por cierto, RTI tiene un contrato para “desarrollar un cuerpo de conocimientos que es esencial para la implementación eficaz del programa” mediante la elaboración de informes sobre diversos aspectos de la sociedad iraquí, incluido el “liderazgo apropiado y legítimo” y el “estado de la gobernanza local”. En un momento en que los gobernadores de Irak son seleccionados por “comités de selección” y no por el pueblo en general, la información que RTI reúne sobre el terreno debería ser útil no sólo para tomar el pulso a la gente sino también para identificar a los “paladines políticos” que serán elegidos. respaldados para ocupar puestos de alto rango en el gobierno o para marginar y contrarrestar a sus “oponentes”.
La segunda tarea es “construir electores” o “obtener apoyo activo de grupos que ven la reforma propuesta como deseable o beneficiosa” y cuyo objetivo es “reducir o desviar la oposición de grupos que consideran que la medida de reforma propuesta es dañina o amenazadora”. 33 Aquí, la gran cantidad de talleres y conferencias que organizó USAID resultan útiles no sólo como sesiones educativas sino también para generar consenso y desarrollar planes de acción comunes entre los “campeones de políticas”. "Es de vital importancia crear grupos de activistas en cada localidad", señaló RTI sobre su experiencia en Ucrania. Crear consenso es clave porque, como señala USAID, “cuanto más amplio y sostenido sea el consenso de las élites a favor de las reformas de la gobernanza, mayor será el impacto que tendrán los programas de democracia y gobernanza”.
tener.”34
'PUNTOS DE ENTRADA'
En cierto sentido, USAID y sus contratistas deberían haberlo tenido más fácil en Irak. En la mayoría de los demás países donde tiene proyectos, USAID no tiene más opción que trabajar a través de instituciones existentes. Al enfrentar circunstancias que a menudo están fuera de su control, USAID tuvo que aprovechar oportunidades como reformas constitucionales, la aprobación de proyectos de ley o la implementación de regulaciones administrativas para impulsar sus políticas preferidas. En la jerga de USAID, estos son los “puntos de entrada”. Para aumentar sus posibilidades, los contratistas de USAID reciben instrucciones de buscar ministros “comprensivos” en la administración nacional o un presidente de una comisión parlamentaria estratégica en la legislatura, así como crear asociaciones de funcionarios electos o burócratas. USAID llama a esto “capitalizar la apertura nacional”.35
En Irak, el “punto de entrada” fue la invasión. La “apertura nacional” fue el Estado colapsado que dejó tras de sí. No existen instituciones con las que trabajar; Estados Unidos está intentando crearlos desde cero. A partir de los escombros de los edificios ministeriales bombardeados y esparcidos por todo Bagdad, las autoridades de ocupación diseñaron y construyeron nuevas agencias gubernamentales. Los “líderes legítimos” no deben ser identificados ni cooptados, sino que hay que prepararlos y prepararlos. En otros países, los operadores de USAID tienen que engatusar o coaccionar efectivamente a los gobiernos para que se sometan a sus “reformas”. En Irak, ellos eran el gobierno. A pesar de la “transferencia de soberanía” del 28 de junio, siguen ejerciendo un poder considerable sobre el gobierno interino. No hay necesidad de modificar las leyes iraquíes porque, presumiblemente, serán escritas en una pizarra en blanco por el primer gobierno electo. Todo esto es posible gracias a la rara oportunidad que ofrece la guerra. En Irak, el primer paso no fue la “legitimación” ni la “construcción de electores”. Estaba lanzando bombas.
Afectados por la contracción
Pero no es tan fácil. La violencia dirigida a los concejales locales seleccionados por RTI es sólo la medida más dramática de las dificultades que enfrentan los programas de USAID en Irak. En abril, militantes antiocupación mataron al jeque Majid al-Azzawi, del consejo de Rusafa. El presidente del consejo, que una vez dijo de quienes atacaron a soldados extranjeros: “no son resistencia, son terroristas”, resultó herido.
Además, ya en la primavera de 2004, la misma gente con la que Estados Unidos cuenta para predicar la paciencia a sus compatriotas iraquíes se está quedando sin ella. "Quiero que termine la ocupación", dijo Abbas del consejo de Taji. “No me importa si me echan del consejo”, respondió cuando le recordaron que no debería decir esas cosas. "Al final, Estados Unidos abandonará Irak", subrayó Ridha, el ex presidente del consejo, con una evidente incertidumbre en su voz. "Sabemos que los estadounidenses no van a decir algo que no quieran decir". Aun así, Abbas advirtió: “Ahora somos pacientes: por un día, por un mes, por un año. Pero de repente, ¿quién sabe cuándo llegará una revolución?
Los miembros del consejo no son meros títeres. En muchos casos, Estados Unidos prácticamente chantajeó a los lugareños para que se inscribieran en los consejos, diciéndoles que ésta era la única manera de obtener servicios como electricidad y agua, así como fondos de reconstrucción para escuelas y clínicas. “Al principio no queríamos sentarnos en la misma mesa que las fuerzas de la coalición”, confesó Ridha. Pero siendo pragmáticos, finalmente lo hicieron.
Las autoridades de ocupación también utilizaron el miedo para inducir a los locales a ponerse de su lado. Por un lado, exageraron la posible restauración del gobierno baazista si los iraquíes no cooperaban. Como dijo Ridha: “Quiero permanecer en el consejo local porque si no lo hago, los baazistas regresarán”. Por otro lado, las autoridades de ocupación enfatizaron constantemente la amenaza que representan los partidos religiosos, al presentarse como defensores de los derechos humanos –especialmente los derechos de las mujeres– y el secularismo. La repentina proliferación de centros y ONG de mujeres es prueba de los esfuerzos deliberados de Estados Unidos por crear un electorado entre las mujeres.
Mientras avivaban sus temores, las autoridades de la coalición avivaron la presión de los iraquíes.
esperanzas explotando un deseo genuino de empoderamiento que ha estado reprimido durante décadas. No faltaban personas ansiosas por asumir puestos que les prometieran la oportunidad de opinar en la gestión de sus propios asuntos. Al crear una capa de iraquíes que deben sus posiciones a las fuerzas de ocupación, Estados Unidos se presentó como el único centro de poder al que podían apelar los aspirantes a políticos iraquíes. En Taji, por ejemplo, los líderes comunitarios inicialmente dudaron en ser vistos como si estuvieran acercándose sigilosamente a los ocupantes. Como dice Abbas: “Pero luego nos sorprendió porque había otro grupo que afirmaba representar a personas de Taji que se acercó a la CPA. Y entonces acudimos a la CPA para decirle que éramos el verdadero consejo”.
La imagen autoproyectada por la APC como árbitro neutral resultó ser de doble filo: al instrumentalizar a los iraquíes para los intereses estadounidenses, también era propensa a ser manipulada por los políticos iraquíes. Como inevitablemente tomó partido entre facciones rivales, Estados Unidos atrajo el resentimiento de la facción cuyo lado no tomó. En Abu Nuwas, por ejemplo, donde un miembro del consejo local logró persuadir a la CPA para que despidiera a otros miembros del consejo, el objetivo de la ira de los miembros derrocados no fue sólo el usurpador sino también la CPA. “¿Dónde está la diferencia entre el antiguo régimen y el actual? ¿Dónde está la democracia?” se lamentó el miembro expulsado.
Debido a los intereses que se percibe que sirven, las instituciones iraquíes construidas por Estados Unidos son objetivos estratégicos en la guerra en curso. Las comisarías de policía y las oficinas municipales se han convertido cada vez más en vertederos de explosivos. "Nadie en esta ciudad respeta al ayuntamiento porque fuimos elegidos personalmente por los estadounidenses", se quejó Burkan Khalid, del ayuntamiento de Samarra. “Somos despreciados, y el próximo consejo elegido por los estadounidenses y sus títeres también será despreciado”. 36 Desde el principio, el ambicioso programa de “reconstrucción” política estadounidense se vio obstaculizado por una contradicción: lo único que los consejos locales necesitan para sobrevivir. -La legitimidad- es lo único que no pueden tener. La muerte de Al-Azzawi indica por qué, a pesar de toda la sofisticación y ambición de los programas estadounidenses en Irak, el plan para convertir a Irak en la “hoy fiebre del oro de California” aún podría colapsar. A pesar de los beneficios difíciles de igualar que ofrece la CPA a los inversores, por ejemplo, el plan para privatizar las industrias iraquíes ya ha sido temporalmente archivado y reducido porque ha habido pocos participantes valientes.
A principios de abril de 2004, cuando se incendió el levantamiento generalizado desencadenado por los asedios estadounidenses de Faluya y Ciudad Sadr, el Ayuntamiento de Taji canceló su reunión semanal ordinaria y cerró sus puertas. En la puerta del edificio administrativo de Taji había un breve aviso que expresaba el apoyo del consejo al levantamiento. Ya no sólo bebían té.
Este artículo apareció originalmente en Middle East Report 232, otoño de 2004.
Herbert Docena trabaja con Focus on the Global South, un centro de investigación de políticas con sede en Bangkok. En 2003-2004, pasó dos meses en el Centro de Vigilancia de la Ocupación en Bagdad.
1 Transcripción de la Conferencia Sectorial de USAID en Irak, Tercera Serie, Consulta sobre Gobernanza Local, 30 de septiembre de 2003. Consultado en línea en http://www.usaid.gov/iraq/vid_live093003_t.html.
2 Wall Street Journal (Asia), 25 de noviembre de 2003.
3 Chris Kromm, Rania Masri y Tara Purohit, “¿Por qué no hay democracia en Irak?”
Contragolpe, 23 de febrero de 2004.
4 Washington Post, 28 de junio de 2003.
5 New York Times, 18 de enero de 2004.
6 Los Angeles Times, 18 de enero de 2004.
7 William Robinson, A Faustian Bargain: Intervención estadounidense en las elecciones nicaragüenses y política exterior estadounidense en la era posterior a la Guerra Fría (Boulder, CO:
Prensa de Westview, 1992).
8 Guardián, 22 de abril de 2002.
9 Ronald Shaiko, “Political Party Development and USAID”, Democracy Dialogue (diciembre de 1999).
10 Informe semanal de gestión del administrador de la CPA, 13 al 19 de marzo de 2004.
11 Informe semanal de gestión del administrador de la CPA, 7 al 13 de febrero de 2004.
12 Informes Semanales de Gobernanza del Administrador de la CPA, varias fechas.
13 Raad Ommar y Sabah Khesbak, “Conditions and Expectation for Private Enterprise in Iraq”, Cámara de Comercio e Industria Iraquí Estadounidense, informe sin fecha; Nick Nadal y Zaid Abdul Hamid Abdul Moneim, “Iraq Trip Report”, Centro para la Empresa Privada Internacional, memorando interno, 23 al 31 de agosto de 2003.
14 Manual del Consejo Asesor Ciudadano de Bagdad.
15 Consulta de Gobernanza Local de USAID, op cit.
16 Informe semanal de gestión del administrador de la CPA, 3 de enero al 6 de febrero de 2004.
17 Informe semanal de gestión del administrador de la CPA, 28 de febrero al 5 de marzo de 2004.
18 Informe semanal de gestión del administrador de la CPA, 6 al 12 de marzo de 2004.
19 Samuel P. Huntington, “El modesto significado de la democracia”, en Robert A.
Pastor, Democracia en las Américas: Deteniendo el Péndulo, Nueva York: Holmes y Meier, 1989, págs. 12-13.
20 Consulta de Gobernanza Local de USAID, op cit.
21 Daily Times (Pakistán), 19 de febrero de 2004.
22 Internacional de Servicios Públicos, 20 de agosto de 2002. VERIFICAR
23 Informe semanal de gestión del administrador de la CPA, 31 de enero al 6 de febrero de 2004.
24 USAID, Ayuda exterior en interés nacional, pág. 13.
25 Ibíd., P. 2
26 Véase William Robinson, Promoting Polyarchy: Globalization, US Intervention and Hegemony (Cambridge: Cambridge University Press, 1996), págs. 48-56.
27 USAID, Ayuda exterior en interés nacional, pág. 48.
28 Transcripción de la Conferencia Sectorial de USAID en Irak, Tercera Serie, Consulta sobre Gobernanza Local, 19 de junio de 2003. Consultado en línea en http://www.usaid.gov/iraq/vid_live061903_t.html.
29 USAID, Ayuda exterior en interés nacional, pág. 10.
30 Ibíd., págs. 50, 51.
31 Ibíd., P. 48
32 Centro de USAID para la Democracia y la Gobernanza, Implementación de políticas: lo que USAID ha aprendido, págs. 11-12.
33 Ibíd., P. 5
34 USAID, Ayuda exterior en interés nacional, pág. 48.
35 USAID, Manual de programación de descentralización y gobernanza local democrática, págs. 33, 35.
36 Robert Collier, “Democracia ¿Cómo?” The American Prospect, 1 de marzo de 2004.
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