Da Missverständnisse an der Tagesordnung sind, ist ein grundlegendes Tutorial über die Logik und die Auswirkungen von Regulierung, CO2-Steuern und handelbaren CO2-Emissionszertifikaten hilfreich. Wir hoffen, dass dies einige weitverbreitete Missverständnisse darüber, was unterschiedliche politische Maßnahmen bewirken und was nicht, ausräumt und Linken und Umweltschützern, die keine professionellen Ökonomen sind, dabei hilft, nicht unter Druck gesetzt zu werden, wenn sie mit Mainstream-Ökonomen über Umweltpolitik debattieren, die ihre Werte und Prioritäten oft nicht teilen.
Angenommen, die US-Regierung beschließt, die Kohlendioxidemissionen im nächsten Jahr um 10 % zu reduzieren. Das Konzept einer gleichwertigen Schadstoffpolitik ist sehr nützlich. „Äquivalent“ bedeutet, dass die Maßnahmen insgesamt zur gleichen Reduzierung der Emissionen führen. Was dieses „Tutorial“ untersucht, sind mögliche gleichwertige Maßnahmen zur Reduzierung der Kohlendioxidemissionen: Ein Regulierungsansatz, der eine Reduzierung der Emissionen aus allen Quellen um 10 % vorschreibt, eine Kohlenstoffsteuer, die auf einem Niveau festgelegt wird, das eine Gesamtreduzierung der Emissionen um 10 % erreicht, und eine Obergrenze und Handelsprogramm, bei dem die Anzahl der gedruckten Genehmigungen nur 90 % der Gesamtemissionen des letzten Jahres zulässt äquivalent Richtlinien – sie alle erreichen die gleiche Gesamtemissionsreduzierung von 10 %. Obwohl diese drei Maßnahmen alle die gleiche Gesamtemissionsreduzierung erreichen, werden wir feststellen, dass sie sich in anderen wichtigen Punkten unterscheiden.
Rechtliches
Der Regulierungsansatz würde darin bestehen, jede Quelle innerhalb der USA, die Kohlendioxid ausstößt, anzuweisen, ihre eigenen Emissionen um 10 % zu reduzieren. Viele Ökonomen lehnen diesen Ansatz aus zwei sinnvollen Gründen ab: (1) Diese Politik ist nicht in der Lage, die Kosten für die Gesellschaft zu minimieren, die durch eine Reduzierung der Gesamtemissionen um 10 % entstehen, wenn es Unterschiede bei den „Vermeidungskosten“ zwischen den Quellen gibt. Angenommen, eine Quelle, die Kohlendioxid ausstößt, kann die Emissionen um die Hälfte dessen reduzieren, was eine andere Quelle für die Reduzierung ihrer Emissionen kostet. Es ist ineffizient, von der zweiten Quelle, für die die Vermeidungskosten höher sind, zu verlangen, dass sie die Emissionen um den gleichen Prozentsatz reduziert wie von der ersten Quelle, für die die Vermeidungskosten niedriger sind. Da es erhebliche Unterschiede bei den Vermeidungskosten zwischen den verschiedenen Kohlendioxidemissionsquellen gibt, ist diese Kritik am Regulierungsansatz zur Reduzierung der Kohlendioxidemissionen berechtigt. (2) Die Anweisung an alle Quellen, die Emissionen um 10 % zu reduzieren, bietet für keine Quelle einen Anreiz, nach neuen Technologien zu suchen, die ihre Emissionen um mehr als 10 % reduzieren könnten – egal wie billig sie auch sein mögen.
Es gibt ein zusätzliches Problem mit dem Regulierungsansatz, auf das Mainstream-Ökonomen selten hinweisen, das aber diejenigen von uns auf der linken Seite beunruhigen sollte. Der Regulierungsansatz verpflichtet Quellen, die in unserem Beispiel weiterhin 90 % des im Vorjahr ausgestoßenen Kohlendioxids ausstoßen, nicht dazu, für die Kosten zu zahlen, die ihre Emissionen dem Rest von uns weiterhin auferlegen. Mit anderen Worten: Der Regulierungsansatz setzt das Verursacherprinzip nicht um, das Umweltschützer aus gutem Grund vertreten. Tatsächlich zeichnet der Regulierungsansatz eine willkürliche Linie. Darin heißt es, dass die letzten 10 % der Emissionen aus jeder Quelle so schädlich sind, dass sie vollständig verboten werden müssen, während die ersten 90 % der Emissionen die Gesellschaft nichts kosten und es den Quellen daher freistehen sollte, 90 % ihres vorherigen Niveaus ohne Bezahlung oder Bezahlung auszustoßen Entschuldigung. Dies entspricht jedoch nicht den Tatsachen. Tatsache ist, dass, solange Quellen insgesamt mehr Kohlendioxid ausstoßen wollen, als mit der Klimastabilität vereinbar ist, jeder Ausstoß von Kohlendioxid für die Gesellschaft mit Kosten verbunden ist. Tatsächlich entschuldigt die Regulierungspolitik 90 % der gesellschaftlich kostspieligen Emissionen. Eine andere Möglichkeit, das Problem zu betrachten, besteht darin, dass der Regulierungsansatz den Quellen implizit ein rechtliches Eigentumsrecht einräumt, 90 % ihrer bisherigen Emissionen auszustoßen, aber das faktische Eigentumsrecht, die letzten 10 % auszustoßen, aufhebt. Mit anderen Worten: Die Regulierung schafft ein wertvolles neues gesetzliches Eigentumsrecht, gibt 90 % dieses Eigentumsrechts an diejenigen, die Kohlendioxid ausstoßen, behält nur 10 % des neuen Eigentumsrechts für den Rest von uns vor und verbietet jedem den Verkauf seines neuen Eigentumsrechts Ganz gleich, wie vorteilhaft das Angebot ist, das ihnen angeboten wird.
Eine zweite Art von Regulierung schreibt den Einsatz bestimmter Technologien vor und verbietet den Einsatz anderer Technologien. Beispielsweise könnte von allen neuen Kohlekraftwerken verlangt werden, einen neuen Prozess einzubauen, der alle Kohlenstoffemissionen bindet und speichert, und bestehenden Kraftwerken könnte eine bestimmte Zeit eingeräumt werden, um die neue Kohlenstoffspeicherkapazität zu erwerben. Oder Gebäude müssen zur Energieeinsparung mehr Isolierung oder Dichtstoffe einbauen. Wenn die beste Reaktion eine bestimmte Form annimmt, die die Regierung leicht bestimmen kann, oder wenn Unternehmen keine Änderungen vornehmen, obwohl sie sich im Laufe der Zeit als profitabel erweisen werden, kann diese Art der Regulierung sehr effektiv sein. Und man kann durchaus argumentieren, dass viele der bisher erfolgreichsten Umweltpolitiken dieser Art waren.
Allerdings lässt die Tatsache, dass diejenigen, die technologisches Fachwissen in Bezug auf alternative Technologien zur Energieerzeugung und -nutzung beanspruchen, oft uneinig darüber sind, was sie empfehlen – oder sich zumindest darüber nicht einig sind, welche Änderungen zuerst priorisiert und angeordnet werden sollten –, darauf schließen, dass eine technologische Regulierung im Hinblick auf die Energieerzeugung erforderlich ist und der Konsum ist möglicherweise nicht so offensichtlich, wie seine Befürworter oft annehmen. Da es viele verschiedene Möglichkeiten zur Energieerzeugung und -einsparung gibt, da die kostengünstigsten Mittel häufig für verschiedene Quellen unterschiedlich sind und für Außenstehende schwer zu erkennen sind und da Unternehmen oft mehr oder weniger vernünftig auf Preissignale reagieren, indem sie einen Preismechanismus nutzen, um sie zu induzieren Die Möglichkeit, dass Unternehmen ihre eigenen kostengünstigsten Compliance-Möglichkeiten finden, hat offensichtliche Vorteile.
Kohlenstoffsteuern
Eine alternative Möglichkeit, eine Reduzierung um 10 % zu erreichen, ist die Erhebung einer Steuer auf Kohlendioxidemissionen. Die Regierung müsste durch Versuch und Irrtum die Höhe ermitteln, um eine CO10-Steuer festzulegen, um eine Gesamtreduzierung der Emissionen um 10 % zu erreichen. Allerdings gibt es eine COXNUMX-Steuer – eine bestimmte Höhe pro ausgestoßener Tonne Kohlendioxid –, die eine Gesamtreduzierung der Kohlendioxidemissionen in den USA um XNUMX % bewirken würde.
Die Logik einer CO2-Steuer besteht darin, die Produzenten zu zwingen, die Kosten ihrer Kohlendioxidemissionen für die Gesellschaft zu berücksichtigen, ebenso wie sie die Kosten für den Einsatz von Arbeitskräften und knappen Rohstoffen berücksichtigen müssen. Auf den Arbeits- und Ressourcenmärkten müssen die Produzenten für die von ihnen verbrauchten Arbeitskräfte und Rohstoffe zahlen, aber solange die Regierung keine Kohlenstoffsteuer erhebt, muss niemand für den Schaden aufkommen, den ihre Emissionen verursachen. Ohne eine CO2-Steuer ignorieren die Produzenten daher die sozialen Kosten ihrer Emissionen, um ihre Gewinne zu maximieren. Eine CO2-Steuer versucht, diesen ansonsten vernachlässigten, negativen „externen“ Effekt zu „internalisieren“, damit die Produzenten ihn berücksichtigen.
Wenn alle, die Kohlendioxid ausstoßen, die gleiche Steuer pro Emissionseinheit zahlen, werden diejenigen mit niedrigeren Vermeidungskosten es in ihrem Interesse finden, die Emissionen stärker zu reduzieren als diejenigen mit höheren Vermeidungskosten. Dies bedeutet, dass eine CO10-Steuer die Reduzierungen so auf die Emittenten verteilt, dass die Kosten für die Erzielung der Gesamtreduzierung um XNUMX % minimiert werden. Dies bedeutet auch, dass alle Quellen einen Anreiz haben, neue Technologien zu weiteren Reduzierungen zu entwickeln, unabhängig davon, wie stark diese bereits zurückgegangen sind.
Eine CO2-Steuer lässt ausdrücklich „Verschmutzer zahlen“. Es zwingt diejenigen, die Treibhausgase ausstoßen wollen, dazu, den Rest von uns (in Form einer Kohlenstoffsteuer) für die Nutzung einer knappen, wertvollen Ressource zu bezahlen – Raum in der oberen Atmosphäre, in dem bereits zu viel Kohlenstoff gespeichert ist. Zumindest theoretisch hat jeder Bürger der Vereinigten Staaten den gleichen Anspruch auf die Steuereinnahmen der Bundesregierung. Eine CO100-Steuer gewährt also implizit XNUMX % dessen, was früher ein zweideutiges Eigentumsrecht war, das sich Umweltverschmutzer üblicherweise angeeignet haben, ohne um Erlaubnis zu fragen – das Recht, Kohlendioxid in die Atmosphäre freizusetzen – allen Bürgern auf gleicher Basis.
Handelbare CO2-Emissionszertifikate
Obwohl dies häufig missverstanden wird, ist jede Hälfte dieser Richtlinie recht einfach. Permit: Wer Kohlendioxid ausstößt, ist gesetzlich dazu verpflichtet, eine Genehmigung zu besitzen. Wenn ich 246 Tonnen ausstoße und eine Genehmigung mir erlaubt, eine Tonne auszustoßen, dann muss ich 246 Genehmigungen besitzen. Wenn ich 246 Genehmigungen besitze, aber mehr als 246 Tonnen ausstoße, verstoße ich gegen das Gesetz – genau wie wenn ich 6 Forellen gefangen hätte, obwohl ich mit meiner Angelerlaubnis nur 5 Forellen fangen durfte – und ich muss mit der Strafe für jeden Verstoß rechnen wird im Rahmen des Kohlenstoffgenehmigungsgesetzes festgelegt. Handelbar: Jeder, der eine Genehmigung besitzt, kann diese an jeden seiner Wahl verkaufen, und jeder, der eine Genehmigung kaufen möchte, kann sie von jedem kaufen, der bereit ist, sie an ihn zu verkaufen. Mit anderen Worten: Es gibt einen „freien Markt“ für die Genehmigungen zum Ausstoß von Kohlenstoff, auf dem jeder „frei“ ist, alle einvernehmlichen Vereinbarungen zu treffen, die er wünscht.
Wenn die US-Regierung also den CO10-Ausstoß um 10 % reduzieren will, muss sie lediglich XNUMX % weniger Genehmigungen ausdrucken, als die USA letztes Jahr Tonnen COXNUMX ausgestoßen haben. Allerdings ist die Erklärung, dass diese Zertifikate auf einem „freien Markt“ „handelbar“ sind, nicht dasselbe wie die Entscheidung darüber, wie die Zertifikate überhaupt verteilt werden sollen. Viele gehen davon aus, dass wenn die Regierung sagt, dass es einen Markt für Emissionszertifikate geben wird, dies bedeutet, dass die Regierung die Zertifikate auf einer Auktion verkaufen wird, bei der jeder zum Kauf kommen kann. Dies ist jedoch nicht die einzige Möglichkeit und ist leider selten der Fall.
Vor 2008 wurde der Großteil der Schadstoffgenehmigungen immer kostenlos an Unternehmen vergeben, die den Schadstoff ausstoßen. Das verwendete Verfahren wird als „Großvatersystem“ bezeichnet und vergibt kostenlos Genehmigungen an Umweltverschmutzer auf der Grundlage ihres Anteils an vergangenen Emissionen. Wenn beispielsweise ein Unternehmen im Rahmen des Großvatersystems im vergangenen Jahr für 28 % aller Kohlenstoffemissionen verantwortlich war, würde es 28 % aller gedruckten Genehmigungen kostenlos erhalten. Eine andere Möglichkeit, über die Funktionsweise des Großvatersystems nachzudenken, besteht darin, dass jede Quelle von Kohlenstoffemissionen in unserem Beispiel kostenlos Genehmigungen erhalten würde, die ausreichen, um 90 % der im Vorjahr emittierten Menge abzudecken. Das wäre ihr unerwarteter Vermögensgewinn, den sie nach Belieben verwenden können. Sie könnten alle ihre Genehmigungen selbst nutzen, einige davon auf dem Genehmigungsmarkt verkaufen, wenn sie beschließen, die Emissionen um mehr als 10 % zu reduzieren, oder die Genehmigungen, die sie bei der anfänglichen großväterlichen Verteilung kostenlos erhalten haben, durch Käufe auf dem Genehmigungsmarkt ergänzen, wenn dies der Fall ist Sie beschließen, mehr als 90 % der im letzten Jahr emittierten Emissionen zu emittieren.
Die erste Ausnahme von der Nutzung des Großvatersystems zur Verteilung von Genehmigungen war die North East Regional Greenhouse Gas Initiative, bei der praktisch alle Genehmigungen kürzlich versteigert wurden. Aber der Verkauf von Genehmigungen auf einer Auktion statt der kostenlosen Abgabe von Genehmigungen ist leider nicht die neue Norm. In ihrem aktuellen Entwurf fordert die Western Climate Initiative weiterhin, einen Großteil der Zertifikate kostenlos an große Kohlenstoffnutzer in westlichen Staaten abzugeben. Europa gibt die meisten CO100-Zertifikate immer noch kostenlos an Quellen weiter. Und obwohl Kandidat Obama eine 85-prozentige Auktion forderte und Präsident Obama sich weiterhin für die Versteigerung von Genehmigungen ausspricht, fordern aktuelle Entwürfe des Waxman-Markey-Klimagesetzes, die im Kongress geprüft werden, die kostenlose Abgabe von XNUMX % der Genehmigungen an Großverkäufer und Nutzer fossiler Brennstoffe. Offensichtlich sind wir weit davon entfernt, den Kampf gegen die kostenlose Weitergabe von Genehmigungen zu gewinnen.
In vielerlei Hinsicht werden handelbare CO2-Zertifikate dazu führen, dass sich Quellen genauso verhalten wie eine CO2-Steuer. Wenn ich mehr Kohlendioxid ausstoßen will, brauche ich mehr Genehmigungen. Wenn ich nicht genügend Genehmigungen besitze, muss ich auf dem Genehmigungsmarkt nachkaufen – was kostspielig ist. Aber selbst wenn ich genügend Zertifikate besitze, um die Umwelt so stark zu verschmutzen, wie ich möchte, ist es für mich immer noch kostspielig, Kohlendioxid auszustoßen, denn je mehr ich ausstoße, desto weniger CO2-Zertifikate kann ich mit Gewinn an andere auf dem Zertifikatsmarkt verkaufen. Sowohl bei einer CO2-Steuer als auch bei einem Programm zur Begrenzung und Handelserlaubnis fallen „Opportunitätskosten“ an, wenn Quellen mehr Kohlendioxid ausstoßen. Und wenn der Preis für eine Genehmigung zum Ausstoß einer Tonne Kohlendioxid derselbe ist wie die Steuer auf eine Tonne Kohlendioxid, sind die Opportunitätskosten für den Ausstoß von mehr Kohlendioxid in beiden Fällen gleich. Mit anderen Worten, in der Theoriehandelbare CO10-Zertifikate bieten die gleichen Effizienzvorteile wie CO1-Steuern – sie minimieren die Gesamtkosten einer Reduzierung der Kohlendioxidemissionen um XNUMX % und bieten Anreize für die Entwicklung saubererer Technologien zur Reduzierung des COXNUMX-Fußabdrucks, da bei geringeren Emissionen weniger COXNUMX-Zertifikate gekauft werden müssen. oder mehr Genehmigungen zum Verkauf. (XNUMX)
Es gibt jedoch eine wichtige implizite Annahme, die Mainstream-Ökonomen treffen, wenn sie behaupten, ein Programm für handelbare Zertifikate sei genauso effizient wie eine Steuer: Sie gehen davon aus, dass der tatsächliche Zertifikatsmarkt wie der ideale Markt in den gängigen Wirtschaftslehrbüchern funktionieren wird. Für den wahrscheinlichen Fall, dass auf dem Genehmigungsmarkt kein vollständiger Wettbewerb herrscht und/oder er nicht immer sofort seinen Gleichgewichtspreis erreicht, ist eine Steuerpolitik aus Effizienzgründen einer gleichwertigen Obergrenzen- und Handelspolitik überlegen. Wenn darüber hinaus ein unregulierter Finanzsektor CO2-Emissionszertifikate zu einem Teil seiner Spekulationsspiele macht, gibt es allen Grund zu der Befürchtung, dass der CO2-Markt anfällig für Blasen und Abstürze sein würde und daher viel weniger effizient wäre als eine entsprechende CO2-Steuer, weil sie scheitern würde um ein konsistentes und genaues Preissignal zu senden. Darüber hinaus stellen die Gewinne der Händler auf dem Kohlenstoffmarkt aus gesellschaftlicher Sicht zusätzliche „Verwaltungskosten“ dar, die über die einer Steuerpolitik hinausgehen.
Aus diesen Gründen ziehen viele politische Ökonomen, darunter auch ich, im Allgemeinen eine Steuer einem gleichwertigen Genehmigungsprogramm vor. Leider konnten diejenigen, die den Klimawandel abwenden wollten, keine politische Unterstützung für CO2-Steuern gewinnen, die auch nur annähernd hoch genug waren, um Erträge zu erwirtschaften äquivalent Reduzierung der Kohlenstoffemissionen, da Wissenschaftler die Unterstützung eines Programms zur Begrenzung von Emissionen gewinnen konnten. Bedauerlicherweise stehen wir nun vor der Wahl zwischen einer effizienteren CO2-Steuer, die die Emissionen viel weniger reduziert, weil sie viel zu niedrig ist, und einer weniger effizienten Emissions- und Handelspolitik, die die Emissionen viel stärker reduziert, weil die Wissenschaftler viel niedrigere Werte erreicht haben landet in der Mitte des Verhandlungstisches.
Wie eine CO2-Steuer, eine Obergrenze und Handelsgenehmigungsprogramme wo alle Genehmigungen versteigert werden setzt das Verursacherprinzip um und verteilt neue Eigentumsrechte gleichberechtigt an alle Bürger. Wer Kohlendioxid ausstoßen möchte, muss für dieses Privileg bezahlen, indem er bei einer staatlichen Auktion eine entsprechende Genehmigung erwirbt. Ein CO100-Obergrenzen- und Handelsprogramm nimmt ein unklares Eigentumsrecht – das Recht, Kohlendioxid in die Atmosphäre freizusetzen – und wandelt es explizit in ein gesetzliches Eigentumsrecht um. Während sich dieses „Recht“ früher jeder aneignete, der wollte, weil niemand Einwände erhob, ist das Eigentumsrecht im Rahmen eines Cap-and-Trade-Programms in COXNUMX-Genehmigungen verankert. Wenn XNUMX % der Genehmigungen versteigert werden, wird das Eigentumsrecht ausdrücklich allen Bürgern gleichberechtigt zugesprochen, da alle Bürger zumindest theoretisch den gleichen Anspruch auf die Einnahmen des Bundes haben. Wenn Genehmigungen jedoch unentgeltlich weitergegeben werden – was mit Ausnahme der jüngsten North East Regional Greenhouse Gas Initiative immer der Fall war – wird das neue, gesetzliche Eigentumsrecht demjenigen zuerkannt, der sie erhält. Im Rahmen des Großvatersystems werden die neuen Eigentumsrechte denjenigen zuerkannt, die Kohlenstoff im Verhältnis zu ihrem Anteil an früheren Emissionen ausstoßen. Die Tatsache, dass diejenigen, die die Genehmigungen im Rahmen des Großvatersystems erhalten, entscheiden können, sie zu verkaufen oder mehr davon auf dem Genehmigungsmarkt zu kaufen, bedeutet lediglich, dass diejenigen, denen dieser neue Reichtum ausdrücklich zugesprochen wurde, rechtlich frei sind, damit zu tun, was sie wollen.
Dividenden
Alle drei Maßnahmen – Regulierung, Steuern und handelbare Zertifikate – werden die Energiekosten erhöhen, und ein Großteil dieser Kosten wird an die Energieverbraucher, einschließlich der Haushalte, weitergegeben. Wir wollen zwar starke Anreize zur Reduzierung des Energieverbrauchs setzen, wollen aber nicht, dass Haushalte und insbesondere Haushalte mit niedrigem Einkommen die Last der Abwendung des Klimawandels tragen. Die Idee einer „Dividende“ besteht darin, zumindest einen Teil aller Einnahmen, die der Staat erhält, an die Haushalte zurückzuerstatten, um diese erhöhten Kosten zu decken. Es ist wichtig, sich darüber im Klaren zu sein, dass weder eine Regulierung noch ein groß angelegtes Genehmigungsprogramm neue staatliche Einnahmen generieren, die es zu vergüten gilt. Andererseits generieren sowohl eine CO100-Steuer als auch ein Programm für handelbare Zertifikate, bei dem XNUMX % der Zertifikate versteigert werden, die gleiche Menge an neuen Einnahmen, die für diesen und andere Zwecke verwendet werden können.
(1) Es gibt eine Version handelbarer Kohlenstoffzertifikate, die zumindest theoretisch genau die gleichen Ergebnisse liefert wie eine entsprechende Kohlenstoffsteuer. Wenn die Regierung 100 % der COXNUMX-Zertifikate versteigern würde und der Zertifikatsmarkt vollkommen wettbewerbsfähig wäre und sofort seinen Gleichgewichtspreis erreichen würde, wären die Ergebnisse der beiden Maßnahmen nicht nur „äquivalent“, sondern identisch. In beiden Fällen würde jede Quelle ihre Emissionen um genau den gleichen Betrag reduzieren, da die Opportunitätskosten für das Scheitern der Emissionsreduzierung gleich wären – eine Steuer zahlen oder eine Genehmigung für den gleichen Betrag wie die Steuer kaufen. In beiden Fällen würde jede Quelle der Regierung genau den gleichen Betrag zahlen – in einem Fall in Form von Steuern und im anderen Fall durch den Kauf von Genehmigungen bei der Auktion. Und in beiden Fällen würde die Regierung den gleichen Betrag an Gesamteinnahmen einstreichen – in einem Fall als Steuereinnahmen und im anderen Fall als Erlös aus einer Genehmigungsauktion.